这看上去仍将是一场由政府行政力量主导的行业改革。
中国的煤炭价格三年来一路飙升后，正处于十几年来的高位，随时可能出现拐点；告别了6027名工人死于煤矿安全事故的2004年，“矿难频发”的阴影至今尚未消散。由是，2005年被视为中国煤炭产业的“关键之年”，任何政策走向之风吹草动，都被格外关注。
6月1日，国务院常务会议通过了《关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》（下称《意见》）。这份文件由国家发改委能源局负责起草，前后历时两年。“这是40多年来，第一次以国务院的名义发布的煤炭工业的文件，具有划时代的意义。”国家发改委能源局局长徐锭明高调置评。
发改委参与文件起草的一位人士向《财经》透露，从煤炭资源的规划、勘探、开发，到产业的发展、安全生产、环保及法规等，《意见》涉及多达28项内容，几乎涵盖了煤炭工业的各个环节。据悉，《意见》上报国务院之时还在正文之后附带了数十页的文件，将《意见》涉及的事项做了细化。
但是，文中最受关注的，却是有关煤炭业改革思路的表述，即以“建设大型煤炭基地、培育大型煤炭企业和企业集团为主线”；煤炭产业发展现阶段的主要目标是，“从2005年起，用三到五年时间，建立规范的煤炭资源开发秩序，大型煤炭基地建设初见成效，形成若干个亿吨级生产能力的大型煤炭企业和企业集团”。
一位参与起草的专家认为，有关部门制定《意见》的主要目的是希望治理好资源的问题。文件关于改革资源税费体制方面的内容亦有所突破。然而由于未能触及矿业权改革等根本性问题，设计者的初衷难以真正实现。
据权威人士透露，近期，发改委将召开煤炭工作会议。届时，“煤炭中长期发展规划”将予公布。由于有关规划与国务院的《意见》相辅相成，势将左右煤炭产业改革的下一步骤。
中国煤炭企业的发展一直呈高度的“两极分化”态势：一头是“遍地开花”的小煤矿，另一头是规模庞大的国有煤炭企业；在已探明储量的1800多亿吨煤炭资源中，80％以上集中在后者。同时，在政策层面上，尽管迄今并无明文限制外来资本进入煤炭业，但实际上矿山资源的低价购买和行政性占有，早已形成煤炭为国家高度垄断的现实。外部资本试图进入煤炭产业特别是大型煤矿的尝试鲜有成功。
上个世纪90年代末期，煤炭业开始了在政府主导下的企业化改制。1997年，32家国有重点煤矿实现公司化，包括兖州煤矿等大型企业开始组建集团。截至2003年底，全国已有66家原中央财政煤炭企业改为公司制，占总数的78.6％；15家煤炭企业通过改制陆续上市，在海内外融资130多亿元。
对于这些煤炭业改革的推进，国务院发展研究中心专家钱平凡概括为：“基本上是把矿务局的牌子变成煤业集团，还缺乏实质性的改变。”
《财经》获知，此次国务院《意见》中，涉及建立13个大型煤炭基地的内容。这些基地分布着40多个主要矿区，煤炭保有储量6908亿吨，占全国总储量的70％。
钱平凡指出，新的《意见》体现了政府在煤炭行业改革上仍因循既有的、由政府主导煤炭大集团之间并购重组的思路。在煤炭基地的建设中，势必伴随企业之间的兼并和重组；然而，在目前煤炭资源整体垄断的格局下，兼并和重组显然难以按照市场规则操作。煤炭行业若掀起新一轮行政化的“做大做强”风潮，行业本身的改革可能退居次位。
“由行政手段‘捏’大的企业是虚弱的。”钱平凡说。
更有专家担心，“如不趁此大好时机，进行煤炭资源市场化和国有企业股权多元化的改革，煤炭产业很可能再现1996年到2001年间的困境。”
2001年之前，中国的煤炭行业处于微利和亏损的边缘。90年代后，国家逐步放开煤炭市场价格。1997年亚洲金融危机后，能源价格则跌至谷底。
1998年7月，国家将原煤炭工业部直属和直接管理的94户国有重点煤矿下放给地方管理，此举被业内人士称为“甩包袱”。尽管下放过程中有关部门给予了政策支持，但是煤炭企业的产权改革始终没有提上议事日程。此后，煤炭价格在低点徘徊近四年，于2001年出现恢复性上涨。
“目前，中国部分地区的煤炭价格略有下跌，”一位专家指出，“煤炭业不可能永远这么景气。好的行情是一把‘双刃剑’，我们在这一时期更应该看到煤炭行业改革的必要。”■
