我国矿业城市探索合适的转型之路

  矿业城市为我国经济建设提供了大量的原材料，为国民经济发展做出了重要贡献。但随着时间的推移，我国不少因矿而兴的矿业城市，也因矿竭而城衰。矿业城市数量和从业人员众多，如何有效避免因资源枯竭而带来的发展难题，事关经济发展和社会稳定。

　　８月中旬，参加在兰州举行的第八届＂中国西部科技进步与经济社会发展专家论坛＂的中国工程院院士、中国地质学会副理事长陈毓川介绍说，矿业城市有三个界定标准，分别是：矿业是支柱产业，矿业产值占城市工业总产值不小于１０％；矿业从业人员占城市全部从业人员不小于１５％；原先是矿城，现在虽然达不到上述两项指标，但传统矿业只能仍然继续发挥重要作用。符合以上任意一条，均可作为矿业城市。

　　按照这个指标筛选，我国目前共有矿业城市共计１５４个，占全国城市总数的２３．３％，分布在２５个省（市、区），矿业城市数量较多的省（区）为河南、山东、山西、辽宁、河北等。

　　陈毓川指出，目前我国矿业城市的发展面临诸多困难，成为我国经济和社会发展的一大障碍，这些问题主要表现在五个方面：

　　其一，城市经济结构不合理，抗风险能力弱。同全国城市平均水平相比，矿业城市的第二产业比例过大，一、三发展滞后。以１９９９年的数字为例，从第一、二、三产业在国内生产总值中所占比例分析，全国城市平均水平分别为１５。６％、４６．６％、３７．８％，攀枝花为７。２％、６９。７％、２３。１％，大庆为３。８％、８４．１％和１２。１％。

　　其二，城市基础设施较差、功能不够健全，社会负担重。许多矿业城市的市政建设依赖采矿企业，企业与城市之间依存度高，而由于资源渐趋枯竭和企业改制，城市建设投入不足。

　　其三，城市生态环境较差，后继发展乏力。据２００２年的统计数字，５２个矿业城市中，废水排放总量达２１。１３亿吨，固体废物排放量为２。６０７亿吨，地面塌陷面积达６１２２。８５万平方米。生态灾害严重阻碍了城市的发展。

　　其四，资源枯竭加快，转型压力机中出现。据统计，目前约有１０％左右的矿业城市可供开发的后备矿产资源已经不足，或者即将枯竭，将面临矿竭城衰的威胁。目前有７００多座矿山即将闭坑或面临闭坑的威胁，将直接影响３００多万矿工和成千万职工家属的工作和生活，影响社会稳定。

　　其五，体制转变过程中，社会矛盾复杂。矿业城市既是城市，又是矿业工业基地，即承担一般城市的经济社会综合服务功能，又承担国家发展能源、原材料的产业功能。矿山企业既要生产经营，又要办社会，履行生产和社会服务的双重职能。而又因企业政企不分、条块分割，地方政府难以进行宏观调控。

　　矿业城市在我国国民经济和社会发展中居于重要地位。据中矿联统计，矿业城镇（地区）为国家提供了９３．６％的煤炭、９０％以上的石油、８０％以上的铁矿石、７０％以上的天然气。大庆原油产量曾占全国的４４．５％，鞍山钢产量曾占全国１／７，金川提供了绝大部分镍和铂，攀枝花钒、钛产品分别占全国的７８％和６０％，铜陵市、白银市、东川市（区）和德兴市作为建国后我国的重要铜矿基地，提供了国内铜产量的８０％以上；２００２年，矿业城市国内生产总值达１４５３２亿元，占全国城市ＧＤＰ的５７２２７．７９亿元的２５．３９％；在２００２年末，矿业城市市辖区总人口１１０６０。８１万人，非农业人口总计５５５６．５２万人，全部从业人员１７８０．７３万人，分别占全国城市的１９．１６％、２２．７６％和２２．０６％；矿业城市占全国城市总数的近１／４，它的建立和发展推动了我国的城市化进程。

　　但受不利因素影响，我国矿业城市的经济状况已经显示出同全国平均水平的差距。２００２年，我国矿业城市年平均财政收入为４．９５亿元，全国城市平均９．３４亿元，前者仅是后者５２．０９％；反映城市居民生活水平的职工平均工资、人均耗电量和住房面积３项指标，矿业城市分别为全国城市平均水平的９６．３％、９３．７和８８．３％。
 
　　面对资源日渐减少的现实，有的矿业城市未雨绸缪、果断出手，矿产衰竭后依然保持了城市的繁荣，有的还在转型中艰苦地探索，有的则已经成为矿竭城衰的典型。分析我国矿产城市转型的案例，对于每个矿产城市结合自身特点、发挥自身优势转型，无疑具有积极的借鉴意义。

　　陈毓川介绍说，转型是工业化发展过程中中外矿业城市面临的共同问题。我国矿业城市转型的难点除具有工业化经济结构调整的一般问题外，还伴随着体制转变以及解决相关历史遗留问题，转型难度大，问题复杂。按转型历程及效果，矿业城市可以分为三种类型。

　　第一种是转型较为成功的铜陵、焦作、鞍山和马鞍山等市。

　　安徽铜陵是我国三大铜矿基地之一，被誉为中国铜都，累计生产矿山铜１３０万吨、粗铜３００万吨，８０年代初资源开始枯竭进入转型并经历了三个阶段，即７０年代末至８０年代的一业为主，多种经营的早期转型探索阶段；９０年代的以结构调整为主线、整体推进城市综合配套改革的科学规划发展阶段；２０００年以后的全力实施“科教兴市战略”、“结构升级战略”、“开放开发战略”、“可持续发展战略”的协调发展趋势，形成有色、化工、建材、电子、纺织、环保多元化特色产业群。其转型经验是“政府推动、科学规划，科教兴市、结构升级，多元发展、形成特色，开放开发、市场创新，精优美特、持续发展”。转型成功后，２００２年铜陵市采掘业仅占工业产值的２％，从业人员小于１０％。

　　鞍山于上世纪初发现铁矿并开采，上世纪９０年代，鞍山市在产业结构调整、基础设施建设和发展其它工业门类等方面取得了重要进展，其转型经验包括：社会问题属地化管理，分离企业办社会职能，下岗职工基本生活保障向社会失业保险并轨；注重资源产品深度加工，完善产业群和延长产业链；不失时机调整产业结构，继续保持重工业特色，加强基础设施建设；发展第三产业，开发了钢铁游，力争使旅游成为支柱产业之一。

　　马鞍山市采取三项措施实现了转型：提高产业层次，加速发展新兴产业和替代产业，促进产业多元化；对矿山企业进行总体规划，延缓资源衰减寿命，为转型赢得资金和时间；加强环境治理和修复，提升城市形象，保障可持续发展。１９７８年，马鞍山市第一、二、三产业的比重分别为２０．９％、６５．３％和１３．８％，而到了２００２年分别为８．５％、６０．１％和３１．４％，第三产业有了长足发展。目前，马鞍山市烟尘控制区覆盖率达到１００％，绿化覆盖率为４０％，相继获得国家卫生城市、国家园林城市和全国十佳绿化城市等称号。

　　焦作市在转型中采取的措施是：结合晋煤、焦水优势组合，做强电力工业和铝工业；大力发展以橡胶为主、钛白粉、超细碳酸钙等换工项目以及农用机械和重型机械等机械工业；利用粮食主产区条件，发展高效农副业和食品加工业。

　　第二种是转型探索中的矿业城市，包括阜新、大庆、白银、个旧、淮南等城市。

　　阜新市近年来实施了“以工带农”、“以工促农”、多元产业、综合发展的转型措施，具体方法有加强勘查，延长矿山寿命；发展现代农业；利用龙头企业带动新兴产业向精深加工发展；通过创业广开再就业渠道等。经过努力，阜新内联外引形成了新的非煤支柱产业，双汇火腿、大江乳品等知名企业入住该市。

　　大庆则在转型中大力发展石油炼化和高新技术产业。大庆于１９８５年设市，目前已累计生产原油１６．７亿吨，占全国同期累计产量的４３．５６％，累计采出石油超过８０％，剩余储量保障程度为１２年，其转型中的经验为：调低产量、开辟国际资源利用途径，利用科技进步优化产业结构和经济结构，通过内部挖潜提高资源利用水平。

　　甘肃省白银市是资源枯竭、自然区位较差、后续产业接替困难的危机型有色金属城市的典型代表，累计生产了１３０万吨精连铜、１３００多吨银、超过３０吨的金和数十万吨的铅锌等金属，于上世纪８０年代中期步入资源枯竭。在城市经济转型中，白银市选择了把铜金银等有色金属冶炼作为支柱产业的发展之路，２００３年，以西藏盐湖锂盐为原料，年设计能力５０００吨碳酸锂的我国最大锂盐厂落户白银。２００１年，白银市有色金属总产量达３０。０４万吨，有色金属工业总产值３９．８５亿元，占全部工业总产值的３７．９％，２００１年，白银市采、选、冶、加从业人员为５２０３７人，占全部城市从业人员的４０％。转型中，白银市创造性地提出了＂三不三互＂原则，即地企之间不比大小，互相尊重；不搞分割，互相协作；不分彼此，互相支持，较好地处理了地企关系。白银市还利用土地成本和交通优势，引来了中科院高科技园区，招商引资也创造了“白银速度”，两年共计１００多亿。

　　个旧市在新的发展略中提出了“立足有色、超越有色”、“提升老城、发展新城”的基本框架，提出改造提升传统产业，建设“全国最大的锡及锡化工、锡基材料基地和云南省最大的有色冶炼中心”，重点培植生物资源新兴产业、积极发展第三产业等战略目标。

　　淮南市向生态煤炭工业转变，以“高产、高效、安全、集约化”为目标，煤、电、化联产，建立了煤矸石发电厂和煤气层储备站，提高煤炭附加值，做大做好煤炭资源的高效清洁开发。根据淮南市产业发展规划，今后该市还将建设一批融生态产业链设计、资源循环利用、清洁生产和环境治理体系为一体的生态工业园。

　　第三种是矿竭城衰的城市，典型代表是东川市，它是我国最小的地级市和唯一的贫困地级市，其转型失败的教训也很典型：城市规划失误；错过了转型时机，断送了城市自我发展的能力；产业结构单一、不合理，转型调整思路不当。

　　陈毓川分析，通过上述城市的转型实践，可以概括出产业结构调整的三种渠道和一条共同措施，渠道即延伸原有资源产业链，发展非矿替代产业，两者同时并举；一条措施是不断勘查，延长矿山寿命，争取转型时间。
　　矿业城市作为阶段性存在的特殊城市类型，有着自身产生、发展、演化以至消亡的规律，矿业城市不外乎有两种发展方向：一是“蚕虫式”，即固守原来的资源，最终作茧自缚，自取灭亡；一是“蝌蚪式”，不断延伸原有的功能，最终实现城市经济的发展不依赖于矿产资源。

　　然而，矿业城市若要实现从蝌蚪到青蛙的脱胎换骨式的变化，需要矿业城市自身和国家政策两方面的合力。陈毓川院士认为，针对矿业城市的法哈，应该制定一个着眼于全部矿业城市和长远发展的统一战略，即科学规划、合理开发、结构调整和综合发展。目前亟需完善和加强的方面包括：

　　－－科学规划，分类治理。矿业城市要制定适合当地实情的可持续发展规划，既有长远规划，也有阶段性的安排，规划及其实施应当成为矿业城市政府政绩的重要克和硬指标。

　　国家在宏观政策上应对矿业城市持续发展给与特别支持，出台针对矿业城市经济转型和持续发展的特殊政策，制定全国矿业城市发展规划和转型方案，选择不同地区、不同发展阶段、不同类型的矿业城市进行转型试点，国家应建立权威机构，组织规划、指导协调矿业和矿业城市可持续发展工作。

　　－－加强地质勘查力度，合理开发利用矿产资源。具体措施有：加强地质勘查工作，增加资源储量；妥善处理矿业开发强度与矿业规模经济两者之间的关系；依靠科技进步，合理开发和综合利用矿产资源；通过改革、改则和改造，组建一批具有国际竞争力的大矿业集团来参与国际竞争，分享全球资源成果。

　　－－建立矿业城市补偿机制，包括建立矿业企业的反哺机制和矿业城市发展基金；适当调整矿产资源税收和矿产资源补偿费政策（降低税收和针对不同矿种、不同品位、不同开采条件的矿产资源收取税费要区别对待）；建立矿业城市的矿产资源开采专项环境保护基金。

　　－－产业多元化发展，改变矿业城市单一结构的局面：延长矿产品深加工链，最大限度地提高资源的附加值，鼓励其它非矿产业的发展，特别是鼓励第三产业的发展，以培育新的经济增长点。

　　－－加快矿山环境综合治理和城市生态环境建设。国家环保和国土部门要完善矿山环境保护的法律法规，并加强执法和监督力度；矿业城市要制定城市生态环境保护和建设规划，建立环境治理基金，加快生态环境建设；矿山企业严格执行国家有关矿山环境保护的有关法律法规，依靠科技创新，提高采选冶技术水平，减少废弃物排放，控制和减轻对环境的污染、破坏。

　　－－加强职业培训，促进人力资源建设。从国内外的经验来看，产业转型的最大难点是人员的“转型”，这是因为资源型产业的大多数从业人员受教育程度低，技能单一，适应能力差，转移到其它行业的难度大。因此，必须大力加强培训，根据城市产业发展的需要和个人自愿，开展有针对性的职业技能培训。培训的方式不一而足，可以自主培训，可以与有优势的院校、科研单位培养与聚集高素质的科技人才、管理人才和经营人才，同时要有针对性地引进先进科技与人才，提高矿业城市的科技含量。

　　－－借鉴国内外经验，因地制宜，探索适合自身特点的转型之路。矿业城市转型是一个世界性难题，国内外不少矿业城市也在其基地开展转型时间，在不同方面取得了一定成绩，积累了一些好的经验，如美国的休斯敦、德国德鲁尔、法国的洛林以及日本的本九州等，值得总结、借鉴。我国正处于经济和社会快速发展的时期，矿业城市的产业结构调整与转型面临着难得的环境和机遇，矿业城市只有结合自身实际地吸收国内外的经验，制定科学的转型规划，才能走上可持续发展之路。