煤炭投资体制改革初探

　　摘　要　回顾了我国煤炭投资体制所经历的几次改革过程。论述了现行投资体制运行情况，并指出了存在的问题，提出了进一步深化改革的措施。

　　关键词　煤炭基本建设　投资体制　项目　贷款

　　我国煤炭基本建设投资体制先后经历了拨改贷、国家能源投资公司统一贷款，以及目前现行的国家开发银行贷款的几个发展过程。我国煤炭基建投资体制逐步走向规范化、市场化、法制化。但是与之配套的相关政策和措施滞后，也带来了一些新问题。下面对现行投资体制存在的问题和进一步深化改革谈一点看法。

1　煤炭投资体制改革过程

　　国家实施“八五”计划以来，煤炭基本建设投资体制改革进程，大致可分为3个阶段：
　　(1)投资拨款改为投资贷款阶段。1985～1988年，国家对煤炭基建投资的管理，由国家投资拨款改为国家向企业记帐式贷款，其建设项目的设计审批、概算调整、投资计划安排等均由煤炭部负责全过程管理；
　　(2)国家能源投资公司统一贷款阶段。从1988年国家能源公司成立到1994年国家开发银行成立期间，国家对煤炭基建投资管理发生了变化，由国家政府部门行政管理改为国家能源投资公司按公司制进行管理；
　　(3)1994年国家开发银行成立至今，国家对煤炭基建投资的管理，由公司制转向银行制。
　　经过上述3个阶段的逐步改革，进一步完善了我国煤炭基建投资管理，投资使用的合理性、效益性和安全性有了较大提高。

2　现行投资体制运行情况

　　1994年国家开发银行成立以来，先后颁布了许多项目投资立项的管理办法和贷、还款工作程序，同过去实行的投资管理相比有根本性的区别，投资使用的效益性和安全性放在项目确选的首位。从形式上看，基本上按世界银行的模式来运作。开发银行同建设单位的关系，由行政领导、公司领导变成了目前的借贷双方经济合同关系，即借贷双方平等互利、相互依存的新型“银企”关系。国家开发银行对建设项目立项要求十分严格，其主要程序分为以下4步：
　　(1)由建设单位(或设计单位)提交项目可行性研究报告，对项目建设的可行性进行充分论证。可行性研究报告需经煤炭部和国家计委审查批准；
　　(2)在批准可行性研究报告的基础上，开发银行对建设项目进行经济财务评估，重点对项目投资的效益性、偿还贷款的能力进行论证；
　　(3)项目经济财务评估参数符合要求以后，提交开发银行贷款委员会进行最后把关，对项目建设的必要性、技术的可靠性、投资额的准确性及项目建成后的经济效益、还本付息能力等方面进行严格评审，并签发贷款承诺函；
　　(4)开发银行根据资金情况，在适当的时间安排立项建设，双方签订还款、贷款及担保合同后，投资即可列入年度建设计划。
　　国家开发银行属政策性银行，对煤炭企业立项建设的工程项目，根据不同情况在贷款利率、还款期限等方面实行分类调控。对项目建设投资回收快、在市场上有竞争力的建设项目，或矿区附属企业及配套工程，一般给予开行硬贷款(利率相对较高)，其偿还期也要求在5 a左右；对属于国家政策扶持开发的矿井建设项目，在贷款利率和还款期限方面给予适当优惠，贷款资金配置一般是30%软贷款、70%硬贷款，所要求的还款期限一般为10～25 a，同时，还给予一定的利率补贴。开发银行的贷款本息的偿还方法是：建设期间贷款利息在各年度计划投资中解决(用贷款还利息)，并由开发银行监督扣交；项目竣工以后，由项目业主负责偿还剩余的贷款本息。

3　现行投资体制存在的问题

　　目前，我国对煤炭基建投资体制所制定的政策和措施是合理的、科学的，也是可行的。但煤炭工业作为我国能源的基础，与其它行业相比，有其特殊性和重要性。在计划经济体制下长期形成的生产、经营、基本建设的运转体制和平衡格局被打破以后，不可避免地存在和出现一些新问题、新情况，需要进一步加以完善和解决。
　　(1)还贷主体不确定。目前煤炭工业大多以矿务局为独立经营核算单位，矿井及其它附属企业只是矿务局的一个生产车间，不具有法人资格，因此，贷款和还款的任务理应由矿务局承担。但对建设项目进行的经济财务评估及结论，主要对某一个特定的建设项目的有关技术经济参数来进行论证，而法人企业的总体经营情况只作为辅助参考资料，基本不影响评估结论。项目的效益情况、有无还贷能力，主要由建设项目本身的条件来论证，而不是由法人企业的总体经营情况来确定。这样就会造成极大的偏差，因为新建项目的经营效果同法人企业整体的经营效果有时会大相径庭。用开行贷款建成的项目竣工投产后，其经济效益可能较好，具备偿还贷款的能力，但与矿务局内其它生产经营企业的盈亏综合平衡后，矿务局总体经营仍然亏损，这时，该项目又转化成不具有还贷能力的项目，在这种情况下，对该项目是否立项建设，就很难作出合理的决断。
　　(2)还贷资金无正常的筹集渠道。目前全国大多数煤炭生产企业效益不佳。一些有盈利的企业，获得的利润也都按规定上交国家财政，企业的利润留成只是极少一部分用来改善企业的生产和生活条件，用于偿还贷款尚有困难。因此，还贷资金尚没有正常的筹资渠道。
　　(3)项目业主的责、权、利未能有机结合。国家开发银行十分重视贷款资金的按期偿还，对不按期还贷的企业，不下达新的建设投资计划，偿还贷款的责任毫无疑问地由项目业主承担。项目的设计委托、施工队伍选择、工程造价控制等应属于项目业主的权力，但却受到许多外部因素的干预和制约，得不到很好的落实。而这些环节都是缩短项目建设工期、节约建设投资的重要渠道，而目前这些渠道常被滞塞。
　　(4)还贷压力严重超过项目的承受能力。煤炭销售价格长期偏低，价格与价值严重背离。近10几年来，煤炭价格的上扬低于全国物价的平均涨幅，使全国大多数煤炭生产经营企业效益不佳，其资本金利润率、总资产利润率等重要指标偏低。煤矿职工的收入与其它行业相比处于较低水平。因此，偿还贷款的压力严重超过企业的承受能力。
　　(5)不同的煤炭企业投入与产出存在很大差异，如果一视同仁地要求偿还本息，将出现严重的不平等竞争。建立社会主义市场经济，很重要的一条，就是企业走向市场参与平等竞争；而煤炭作为比较特殊的行业，其经营成果的好坏很大程度上取决于地质条件、煤炭品种、地理交通环境等自然因素。在不同地区同期建成同样规模的矿井所需的总投资就有很大的悬殊，从千万元到数亿元；不同的地质条件造成原煤生产成本的差异，从几元到上百元；不同煤种、不同地区的煤炭售价的差别，从几元到数百元。也就是说，同样的技术装备、管理模式及水平及资金投入，所获得的结果会有很大差距。

4　投资体制深化改革的措施

　　(1)简政放权，全面推行贷款项目业主负责制，做到少投入、多产出。政府及企业的上级主管颁布的工程造价等文件、规定、标准、定额等，不得作为行政指令性而强制业主执行，而只能作为行业指导性参照执行，使设计、施工、监理单位进入市场参与竞争，从而达到优质服务、节约资金和加快速度的目的。
　　(2)尽快建立煤炭开发资本金制度，适度减轻还贷压力。如果一个企业无论如何努力也还是还贷无望，就会产生逆反心理，必将影响项目业主的还贷积极性，因此，要适度减轻还贷压力。这主要从两方面入手，一要尽快建立煤炭开发资本金制度，对新建项目注入一定比例的资本金，不计息、不还本，项目全部还清开行贷款后的净收益上交国家，作为对资本金的回报；二是国家可颁布政策，允许贷款的本息摊入煤炭的生产成本，从而提高煤炭的销售价格，增强企业的还贷能力。对资本金的投入不能搞全国统一标准，而应根据不同建设项目的特点，区别对待。资本金注入后，应使不同地区的类似建设项目基本处于同样的还贷压力水平，从而使企业进行公平竞争，还贷成为可能。
　　(3)贷款建设的项目，应具备独立法人资格，在经营管理或经济核算上与矿务局完全脱钩，避免吃大锅饭。煤炭企业是资源型企业，随着矿区开发强度的加大，积累了许多历史遗留问题。许多企业设备老化、技术落后、劳保人员所占的比例过大，包袱沉重，缺乏市场竞争的活力。这种情况下，使用贷款建设的新项目应适时转化成独立法人项目，建立现代企业制度，做到自主经营、自我发展、自负盈亏、本息自还。
　　(4)综合开发、滚动发展，减少初期投资。实践证明，搞好矿区综合开发是提高经济效益的有效措施之一。贷款项目的建设立项，应根据不同的特点，进行煤电、煤路、洗选、型煤、炼焦、气化、洁净煤等方面的综合开发。近几年，由于物价水平上升，许多新政策、新定额的出台，使煤矿建设投资大幅度提高，如地质报告费、首采区地震勘探费、监理费、贷款利息等费用列入了项目概算。现以某局在建的0.9Mt的一处矿井为例。1990年批准初步设计概算为1.7亿元，到1993年批准该项目的调整概算为2.6亿元，到1995年新编的调整概算已达6.4亿元。在短短的5 a内，投资翻了近3倍。按国家开发银行综合利率(约10.1%)，分20 a等额偿还本息计算，则平均每年约需偿还贷款本息7 500万元，吨煤需摊入本息83元，使生产成本翻番，大大超出目前的吨煤售价。也就是按目前的售价水平和建井投资，还本付息是不可能的。要彻底改变这种被动局面，一要搞综合开发，提高综合经济效益；二要将贷款本息摊入成本，并适当提高煤炭的销售价格；三要参照新集矿区的建设模式，减缓非生产性建设，最大限度地减少初期投入，实行逐步完善、滚动发展。
　　(5)强化科学管理，建立现代企业制度。煤炭企业大多分布在偏远的山区、农村，工农关系复杂，投资环境差，企业办社会的现象尤为突出，水、电、路、教育、卫生、环保、治安等费用均由企业负担，这同城市里的工商企业，特别是设在经济技术开发区的“三资”企业有本质上的区别。在人事制度方面，“三资”企业均按岗定员，挑选精兵强将，无劳保等负担；而大多数煤炭企业，尤其是老矿区，由于条件艰苦、工资待遇不高，难以留住急需的优秀人才，同时又担负着安置企业内部大量富裕职工、接受国家分配的各类大中专毕业生、安置部队转业干部等，使企业无法按需设岗、定员。这都使企业背上了沉重的包袱，使偿还贷款变得十分困难。针对这种情况，对贷款建设的新项目，要强化管理，采用新井新机制，建立产权明确、经营灵活、管理科学的现代企业制度，并适当给予象“三资”企业的部分优惠政策，减免一切不合理负担，从领导干部到科室区队一律按岗定员，做到精兵简政、高产高效，最大限度地提高企业的盈利水平。
　　近几年，我国煤炭基建投资体制所进行的改革基本符合我国国情，改革方向和思路是正确的，但还需要进行一系列与之配套的政策、体制、管理等方面的改革，从而使我国煤炭工业尽快步入良性循环，走上现代化的发展道路。