关键词 煤层气 地面抽放 政策建议
作者为中联煤层气有限公司总经理、研究员
煤层气俗称“瓦斯”，煤矿瓦斯事故是煤矿安全生产的最大威胁之一。我国国有煤矿高瓦斯和瓦斯突出矿井占总矿井数的46%,瓦斯事故频繁。采煤之前先采出煤层气，有利于从根本上防止煤矿瓦斯事故，改善煤矿的安全生产条件。煤层气既是一种温室气体，又是一种优质能源。开发利用煤层气在我国具有特殊的紧迫性和重要性。
1 地面勘探开发煤层气现状
1.1 全国基本情况
我国煤层气资源分布广，总量多，但勘探开发力度小，勘探程度低。从上世纪80年代末到2004年底，煤炭、石油、地矿以及地方政府和外国石油公司均进入煤层气的研究和勘探。据不完全统计，截至2004年底，全国共施工地面煤层气井287口，试验井组6个，平均400多km2一口煤层气井。在287口井中，中联煤层气有限责任公司（以下简称中联公司）及其合作者共施工187口，占1996年后工程总量的89%。这些煤层气井主要分布在晋、陕、蒙地区，钻井数量占全国钻井总数的56%。全国投入煤层气勘探开发的资金约14亿元人民币，其中国内投资约4亿元人民币，国外投资近10亿元人民币。我国已探明煤层气储量1023.08亿m3，约占煤层气资源总量的0.3%。其中，地面排采探明储量754.44亿m3，矿井抽放探明储量268.64亿m3。至2004年底，全国已正式登记煤层气区块56个，面积6.577万km2，其中中联公司登记煤层气区块35个，面积3.8625万km2，占全国登记面积的58.7%。
可以看出，我国煤层气地面开发仍处于勘探和小范围的生产试验阶段，尚未规模开发利用。目前仅有中联公司、晋城煤业集团、阜新利用生产试验井组在进行科研的同时开始探索性生产煤层气，其产量受试验要求限制和用户安全系数的影响，还不能反映生产能力，但从中可以看出发展的潜力。
1.2 中联公司的主要工作
中联公司是目前国内从事地面勘探开发煤层气的国有骨干企业，由中国石油天然气集团公司和中国中煤能源集团投资组建。属国家计划单列单位，享有对外合作开采煤层气资源的专营权。国务院在批准中联公司的文件中明确规定，中联公司的业务管理比照石油公司的模式，由原国家计委归口管理。
中联公司自从1996年3月30日经国务院批准成立以来，在政府有关部门的支持和指导下，在自营勘探、对外合作和科技方面取得了如下进展。
（1） 规范了我国煤层气对外合作秩序。从1998年开始先后与10家外国公司签订了21个煤层气勘探开发产品分成合同，合同总面积约3.38万km2。对外合作区块内已施工各类煤层气井127口，吸引外资近10亿元人民币。
（2） 经过几年的勘探，2001年率先在山西沁水南部地区获得煤层气探明储量402.18亿m3，并得到国家认定。
（3） 钻井187口，其中国内自营60口，对外合作127口，初步摸清了全国煤层气资源情况。
（4） 建立了沁南枣园煤层气开发试验区，形成15口井的试验井组，所产煤层气除供应一座自备电站(2个机组、800kW)满足生产用电外，并建立了压缩能力为3.6m3／d的压缩气站一座，用于罐装汽运煤层气，向河南林州、山西长治供气，日供气量4000～8000m3，初步实现商业试生产。
（5） 国家级山西沁水南部煤层气高技术产业化示范工程正式批准立项。
（6） 承担和完成了11项国家级科研项目。
（7） 初步掌握了一套适合我国煤层气井常规工程施工技术及工艺流程，制订和完善了行业技术标准和国标以规范工程质量。
2 矿井瓦斯(煤层气)抽放利用概况
1952年，抚顺矿务局的龙凤矿开始较大规模地开采层抽放煤层气；1957年，阳泉矿务局四矿试验成功了邻近层抽放煤层气的方法。目前矿井瓦斯抽放方法除采用邻近层抽放外，还有本层长水平钻孔(目前距离已达1000m)抽放、岩巷抽放、采空区抽放等。本层长水平钻孔抽放是目前较新的技术方法。到2003年，全国已有133个矿井采用井下抽放方法抽取煤层气，抽放量达15.2×108m3，其中山西阳泉、安徽淮南、辽宁抚顺等高瓦斯矿区抽放瓦斯量年均1亿m3以上。这3个企业的抽放量占全国抽放总量的32.7%。全国矿井抽放瓦斯利用量不足50%，很大一部分排空。其利用的部分主要是民用，少部分用于福利事业及工业原料。目前，山西晋城、重庆松藻、贵州盘江等正拟建煤层气发电项目，总的来看，矿井煤层气抽放率与我国矿井瓦斯排放总量相比较低，利用量也偏低。
3 煤层气开发利用的有关政策
3.1 法规与条例
（1） 《中华人民共和国煤炭法》第35条规定，“国家鼓励煤矿企业开发利用煤层气”。
（2） 2001年3月15日全国人大通过的《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》提出“开发煤层气资源”。
（3） 《中华人民共和国对外合作开采陆上石油资源条例》第30条规定，“对外合作开采煤层气资源由中联公司实行专营，参照本条例执行”。
（4） 从引导投资方向、改善投资结构等目标入手，原国家计委和国家科技部一直把煤层气的勘探开发纳入《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录》。
3.2 财税政策
（1） 国家财政部、国家税务总局制定了增值税优惠政策(国办通［1997］8号)，具体规定为：中外合作开采陆上煤层气按实物征收5%的增值税，不抵扣进项税额；自营开采陆上煤层气增值税实行先征后返的政策，即按13%的税率征收，返还8个百分点。
（2） 企业所得税减免政策。根据财政部规定(财税字［1996］62号)，从事合作开采石油资源的企业所得税问题的规定，均适用于开采中国陆上煤层气资源的企业；对中外合作开采煤层气的企业所得税实行二免三减半政策，即从开始获利年度起，第一年和第二年免征企业所得税，第三年至第五年减半征收企业所得税。
(3) 关税减免政策。根据《国务院关于调整进口设备税收政策的通知》(国发［1997］37号)规定：“为进一步扩大利用外资，引进国外的先进技术和设备，促进产业结构的调整和技术进步，保持国民经济持续、快速、健康发展，国务院决定，自1998年1月1日起，对国家鼓励发展的国内投资项目和外商投资项目进口设备，在规定的范围内，免征关税和进口环节增值税”。
(4) 煤层气价格政策。根据国务院1997年国办通［1997］8号文件，煤层气价格按市场经济原则，由供需双方协商决定，政府不限价。
3.3 煤层气资源管理法规
331 探矿权和采矿权审批管理规定
根据《矿产资源勘查区块登记管理办法》规定，煤层气勘察、开采登记管理实行一级管理制度，由国务院地质矿产主管部门负责审批与管理。
煤层气勘察许可证有效期最长为7年。需要延长勘查工作时间的，探矿权人应当在勘查许可证有效期届满30天前到登记管理机关 (国务院地质矿产主管部门)办理延续登记手续，每次延续时间不得超过2年。
探矿权人应按要求和规定完成最低勘查投入，即：第一勘查年度，每平方公里2000元；第二勘查年度，每平方公里5000元；从第三勘查年度起，每个勘查年度每平方公里10000元。探矿权人当年度的勘查投入高出最低勘查投入标准的，高出部分可以计入下一个勘查年度的勘查投入。
332 探矿权采矿权使用费及减免办法
《矿产资源勘查区块登记管理办法》第十二条规定，国家实行探矿权有偿取得的制度。探矿权使用费以勘查年度计算，逐年缴纳。探矿权使用费标准：第一个勘查年度至第三个勘查年度，每平方公里每年缴纳100元；从第四个勘查年度起，每平方公里每年增加100元，但是最高不得超过每平方公里每年500元。
《矿产资源开采登记管理办法》第九条规定，国家实行采矿权有偿取得的制度。采矿权使用费，按照矿区范围的面积逐年缴纳，标准为每平方公里每年1000元。
煤层气探矿权、采矿权使用费的减免按以下幅度审核：①探矿权使用费：第一个勘查年度可以免缴，第二至第三个勘查年度可以减缴50%；第四至第七个勘查年度可以减缴25%。②采矿权使用费：矿山基建期和矿山投产第一年可以免缴，矿山投产第二至第三年可以减缴50%；第四至第七年可以减缴25%；矿山闭坑当年可以免缴。
333 矿区使用费的征收办法
煤层气开采的矿区使用费按陆上常规天然气对外合作规定交纳。
我国现行的煤层气开发利用政策与法规，基本比照常规天然气，这对于高技术、高风险、高投入、高社会效益和综合效益、尚处于幼稚期的煤层气产业而言，无力与发展成熟的常规天然气工业竞争。
4 煤层气产业发展中存在的问题
当把煤层气作为一个系统工程来建设，作为一个产业来发展时，尚在政策、投资、管理等方面存在如下主要问题。
4.1 缺乏统一的国家煤层气开发利用的专项规划
从“十五”规划开始，煤层气的勘探开发规划才附列于煤炭和石油的规划中，没有专项煤层气开发利用规划，在目前的规划管理、投资管理、项目实施的格局下，出现资金、项目无法配套落实的情况，规划落实乏力，力量不集中，同时政府的导向目标不明确。
4.2 煤层气经济扶持政策力度不到位
美国的煤层气产业之所以成功，关键在于政府以常规天然气为参照物，给予企业优惠的经济扶持政策，激励投资开发煤层气的积极性，从而促进了煤层气产业的迅猛发展。特别是经参众两院通过并于1980年颁布的《能源意外获利法》的第29条税收补贴政策，对煤层气产业的发展起到了巨大的推动作用。
我国现行的煤层气开发利用政策与法规，只是比照常规天然气通常做法，没有出台更优惠、更适宜的激励政策，这在煤层气发展的幼稚期，无法为煤层气产业铺设可与常规天然气竞争的起飞平台，影响了中、外企业开发煤层气资源的积极性。
4.3 国家对煤层气勘探开发投入过低
我国煤层气产业处于幼稚期，又具有一定风险，从培育新产业角度看来，政府投入过低。我国海洋石油总公司成立之初就有资产及资金总值60多亿元，又有年产10万t的海上小油田，十几年中又通过国家勘探资金的注入和对外合作，最终形成具有中国特色的海洋石油工业。中国石油工业在发展初期国家投入大量人力、财力进行全国性的勘探工作。美国为了煤层气产业的发展，在1983~1995年各种勘探费用总计达60多亿美元。
据初步估算，我国最近十几年中，包括政府、国内企业在内各个方面投入煤层气勘探资金仅4～5亿元人民币，时间跨度长，区域分布广，投资力度小。全国唯一的煤层气骨干企业——中联煤层气有限责任公司组建时只有1亿元人民币，每年国家批准的地勘费和资源补偿费仅2000～3000万元人民币，8年累计约2亿元人民币。
4.4 国家对煤层气科技投入低、资金分散
我国煤层气开发起步晚，基础理论和技术上都无法与常规天然气相比。尤其是我国煤田地质条件复杂，与美国相比煤层气储层存在低压、低渗、低饱和的“三低”现象，从理论和技术方面都存在若干关键性难题，需要一定的科技投入解决基础问题。
美国政府在12年中投入的煤层气基础研究经费超过4亿美元。而我国迄今为止，国家对煤层气科技投入不足2000万元人民币，而且分散到不同的单位，与煤层气生产实际结合不紧密，难以起到促进产业发展的作用。
4.5 煤层气开发利用的政策不完善
目前，煤矿企业抽放煤层气仅仅是从安全生产角度出发，而把利用放在其次，对于企业的这种做法无可厚非。从国家层面上看，没有把煤层气作为资源，作为清洁的能源开发利用，是一种损失。究其原因主要是国家缺少相关的法规和鼓励政策。如果出台相应的环保法规，出台限制甲烷排放的强制措施，出台瓦斯利用补贴政策，情况就会改观。
4.6 外方持币观望，投资信心不足
自1998年开展煤层气对外合作以来，外方在我国21个区块上投资近10亿元人民币，基本完成了最低勘探投入，按程序应进入先导性开发试验阶段或更深入一步。但目前看来，国外大企业退缩不前，甚至完全退出(如阿科石油公司)，小企业进入比较积极。对外合作项目无一例正式进入商业开发。外方投入只想满足最低义务工作量，没有大量投入的动向。原因是，外方对我国煤层气开发利用的政策和前景仍心存疑虑，处于持币观望态势，盼望优惠政策出台。
4.7 缺乏天然气管网支持
煤层气可以与天然气混输混用，可以拥有共同的市场。但目前我国天然气管网稀少，尤其在煤田范围内，没有适应的天然气管线，这就使煤层气资源与市场脱节，缺少市场需求对煤层气的推动作用。从煤层气发展成功的事例分析，发展煤层气除政府支持外，市场的推动作用不可忽视。
5 中联公司煤层气开发利用设想
中联公司在深入研究资源、市场、投资和社会经济发展战略的前提下，制订了煤层气产业化发展规划指导思想和目标以及规划区域。
5.1 产业化发展规划指导思想
以党的十六届三中全会精神为指导，依托煤层气资源、市场和政策优势，以先进的工艺技术为手段，以获取煤层气规模产量为规划的最终目标。内联外引，选定靶区，集中力量重点突破，实现探采协调、滚动发展，力争3年内初步实现商业性开发。
5.2 规划区域
以华北为重点，以山西沁水盆地南部和陕西韩城项目为突破切入点，开展系统的可行性评价研究，优选1～2个具备商业性开发条件的有利区，作为煤层气商业性开发示范项目，集中煤炭、石油和外国合作者的力量实施产量突破，3年内形成煤层气商业开发基地，实现规模化生产。
为保证煤层气勘探开发的连续性，在重点开展示范工程的同时，继续云南、黑龙江、辽宁、内蒙古、安徽、江西等省区的煤层气资源普查工作，按计划提交煤层气探明储量。
5.3 地面开采煤层气规划目标
2004~2006年建成1～2个煤层气生产基地，确保实现煤层气年产能超过1亿m3；3～5年完成煤层气示范工程目标，形成产能10亿m3以上；到2015年建成2～3个煤层气生产基地，年产量达到100亿m3以上，基本达到产业化规模。
5.4 加强研究解决煤矿瓦斯的有效技术
目前，国家应加大适用于我国煤层气地质条件，又符合解决煤矿区煤层气开发和有效改善煤矿安全状况的技术攻关和推广项目的资助力度。比如多分支羽状水平井技术。国外经验表明，使用这种技术煤层气采收率高(大于85%)；开采期短(3～8年，平均4年)；井位占地少；控制面积大。这种技术与井下抽放、采空区抽放结合，可以有效解决煤矿瓦斯灾害问题。
6 发展我国煤层气产业的政策措施及建议
目前，我国煤层气产业正处于发展的初期阶段，急需政府的培育、扶持与引导。为实现煤层气的产业化、规模化，有效解决煤矿安全生产问题，主要建议如下：
6.1 制订国家级煤层气专项发展规划
考虑到煤层气的开发利用巨大的综合经济效益和社会效益，建议在国民经济和社会发展第十一个五年计划中，列入煤层气5～10年的专项发展规划，统一管理和协调我国煤层气勘探开发工作，从生产项目入手，落实资金，落实规划目标，实现煤层气产业开发的有序、有效和协调发展。
6.2 制订适宜的经济扶持政策
借鉴美国煤层气产业的成功经验，建议我国出台适宜的优惠经济政策。
（1） 煤层气生产增值税实行先征后返，自投产之日起20年内免交增值税。煤层气开发企业所得税实行五年免征、三年减半的优惠政策。
（2） 开采煤层气资源，免交探矿权和采矿权使用费，20年免交资源税和资源补偿费。
（3） 对煤炭生产企业的煤层气开发与利用实行减排补贴政策，实行每利用1m3煤层气分别补贴0.1元人民币的优惠政策，资金取自煤矿安全技措经费。
6.3 国家大力推进和支持重点示煤层气示范工程项目的建设
根据目前勘探成果，选定条件适宜的区块，建设煤层气商业化生产基地，力争早日取得重点突破。建议首先支持山西省沁水盆地南部煤层气高技术产业化示范工程项目。在已经获得煤层气探明的346km2范围内，分三期建设，其中一期工程钻井100～150口，预计2006年底建成，产能达到1亿m3左右。整个工程三期安排900余口井，建成年产7亿m3的大型煤层气生产区。投资方式采取国家配套资助一、二期工程，其余由企业自筹解决。项目单位为中联公司。由中联公司联合本区块的煤炭、石油企业和外方合作者进行滚动开发，形成我国第一个年产30～40亿m3的大型煤层气产地。
6.4 成立国家煤层气工程技术研究中心、加大科技投入
由于我国煤层气储存条件的特殊性，建议成立国家煤层气工程技术研究中心，集中人力物力，优先安排煤层气基础研究、重点攻关、国家自然科学基金等科技项目，集中加大煤层气的科技投入，以煤层气科技的突破带动煤层气生产上的突破。
6.5 从立法入手，明确开发煤层气与煤矿生产和环境保护的关系
建议中央政府进一步严格环保法规，尽快建立甲烷减排基金，出台甲烷减排补贴和排放超标罚款法规，鼓励煤矿企业开发和利用煤层气。同时国家引导企业向采煤采气一体化、建设绿色安全煤矿方向发展，从根本上解决煤矿瓦斯问题。
建议政府从技术政策层面上，建立健全高瓦斯煤矿必须先采气、后采煤的基本建设程序，并制定相应的责任追究制度。
6.6 建议加快全国天然气管网规划和建设
煤层气发展初期，需要政府的支持，形成规模后，就应同天然气一样走向市场，这就需要统筹考虑煤层气和天然气两种资源与市场的配置，通过管网把资源和市场联系起来，推动煤层气的发展。
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