我国煤矿安全监察机制探析

2005/12/15 10:16:33

顾秀根 , 刘过兵
(华北科技学院,北京东燕郊　101601)
摘　要: 在分析研究了中国煤矿安全监察机制存在不足的基础上,提出了借鉴国外煤矿安全监察的先进经验,并完善相关对策的建议。本文的观点对提高我国煤矿安全监察水平,扭转煤矿安全局面,提高煤矿安全生产水平有重要借鉴价值和实际指导意义。
关键词: 煤矿;安全监察;机制;安全生产;事故
中图分类号:X924 　　文献标识码:A 　　文章编号:1672 - 7169 (2005) 03 - 0061 - 04
1 　引言
煤矿安全监察体制的建立对煤矿安全生产起到了重要的监督监察作用,几年来通过广大安全监察人员的努力,煤矿安全形势大有好转,煤矿安全监察在煤矿安全生产中发挥了重要作用,使煤矿事故逐年下降,安全形势有所好转,如山东、江苏等。但中国煤矿安全形势依然十分严峻,中国煤矿事故死亡人数是世界主要产煤国煤矿死亡总人数的4倍以上,百万吨死亡率是美国的160 倍,是发展中国家印度的10 倍[1 ] 。2002 年煤矿事故起数占全国工矿企业总数的31112 %,死亡人数占全国工矿企业死亡总人数的46187 %,一次死亡10 人以上的
特大事故占全国的86115 %,死亡人数占全国特大事故死亡人数的86131 % 。每年因安全事故造成的直接经济损失,初步测算在1000 亿元以上,加上间接损失,达2000 多亿元,约占GDP 的2. 5 %[1 ] 。全国平均每天有380 多人丧生于各类事故,事故大省的死亡人数增幅超过了经济增幅。一次死亡30人以上的特别重大事故平均每年发生15 起,主要集中在煤矿和道路交通。煤矿安全监察任重而道远,煤矿工作地点是变化的,安全形势是动态的,给安全监察提出了更高的要求。
2 　中国煤矿安全监察的现状分析
为了保障煤矿安全,规范煤矿安全监察工作,保护煤矿职工人身安全和身体健康,根据煤炭法、矿山安全法、第九届全国人民代表大会第一次会议通过了国务院机构改革方案和国务院关于煤矿安全监察体制的决定,国家对煤矿安全实行监察制度。1999 年12 月30 日国务院决定设立的煤矿安全监察局负责对煤矿实施安全监察,这是中国煤矿安全监察体制的重大改革。国家煤矿安全监察机构在省、自治区、直辖市设立了煤矿安全监察局,在大中型矿区设立了煤矿安全监察办事处。煤矿安全监察条例规定煤矿安全监察机构依法行使职权,不受任何组织和个人的非法干涉。
按照国家监察、地方监管、企业负责的原则,煤矿安全监察贯彻以预防为主,及时发现和消除事故隐患,有效纠正影响煤矿安全的违法行为,实行安全监察与促进安全管理相结合,教育与惩处相结合。煤矿安全监察机构在实施安全监察过程中,发现煤矿存在的安全问题,及时向企业和有关地方人民政府或其有关部门汇报,并提出建议。经过广大安全监察人员的努力,煤矿安全状况有所好转,煤矿安全监察收到较好的效果。目前国家煤矿安全监察仍存在许多不尽人意的问题,需要加以改进。
211 　执法单位与生产管理界限不清
国家监察是国家对企业安全生产进行监督和检查,用法律强制推动安全生产法律、法规和政策的实施,查处和追究事故的原因和主要责任人,依法行政,维护安全生产的严肃性和劳动者的合法权益。目前,煤矿安全监察体制虽然已建立,但体制尚未理顺,执法渠道还不畅通。有些省市自治区将煤矿监察机构和煤矿生产管理机构合并,两块牌子一套人马,执法人员与生产管理人员交叉混杂,关系很难理顺,影响了执法渠道的畅通和执法力度。
212 　执法不严
由于执法人员与生产管理人员交叉,在追查
责任及其连带人员时,不少环节都将涉及执法人员本身甚至其领导。人情关系、同事关系、领导关系、朋友亲属关系等,盘根错节的关系网使正确执法、严格执法很难实现,严重影响监察形象和监察效果,削弱了煤矿安全监察的权威性、公正性和客观性。甚至出现有法不依,执法不严,营私舞弊等现象。
213 　监察队伍整体素质有待提高
目前监察队伍整体状况还不甚理想,队伍整体业务素质不齐,专业门类不全,有的人员是从各行业抽调出来补充到安全监察机关的,不懂安全生产管理,只是经过短期的安全知识培训,安全知识业务功底差,遇到安全隐患缺乏应变和处理能力。安全监察执法水平不到位,人员数量不足,办公条件、工作条件、交通条件、生活条件、执法环境等都不甚理想。执法的权威性有待进一步提高,安全防范效果有待进一步加强。
214 　法制观念淡薄
由于企业和一些地方工作人员法律意识淡薄,目前在监察执法上受到的各种干扰较大。在
查处违反劳动安全卫生法的行为中,追究企业负责人的责任,对违法行为实施经济处罚时,某些地方领导出面干涉正常执法活动,开脱说情乃至阻挠执法。在依法查处和查办重大事故责任人时,各种领导和人物出面讲情,甚至用非法手段贿赂执法人员,干扰正常执法,影响极坏。
215 　安全监察滞后
由于煤矿安全项目欠账太多,安全检查力量不足和涉及面不够的问题,加之煤矿安全的特殊
性,致使安全问题时常发生。往往在发生事故后,安全监察部门赶赴现场,追查事故原因,处理当事人的有关责任,通报事故情况,开展安全大检查,查找存在的安全隐患。这些工作固然需要,但从源头上查找原因,建立本质安全,防患与未然,把事故隐患消灭在萌芽状态方面做得不够。致使安全监察局成了事故调查局、事故处理局。
216 　权威性受到干扰
由于地方保护主义和经济利益的驱使,一些地方政府官员干预办矿,阻挠监察部门处罚执法,私自给不具备生产条件的非法小煤矿非法生产开绿灯,甚至扣押安全检查机构的“关井”、“停产”通知单。一些地方官煤勾结,上下串通,违法采煤,腐败严重,使安全生产无法落实,使煤矿安全监察机构形同虚设。其结果是恶性事故不断,给人民生命、家庭带来巨大的不幸,严重影响了煤矿安全监察的权威性。
3 　国外煤矿安全监察经验分析
311 　波兰煤矿安全监察的经验
波兰是世界上煤炭工业发达国家之一,其矿井煤层储藏较深,开采深度较大,有的矿井开采深度甚至在千米以上。各煤矿均有不同程度的瓦斯
和煤尘危害,对煤矿生产构成威胁。但由于波兰在管理上制定并采用了一整套行之有效的制度与措施,具有权威的高效的安全监察机构,使煤矿生产安全状况大大好于我国。在80 年代中期,百万吨死亡率已控制在0125 以下, 其经验值得借鉴[2 ] 。波兰独立设置权威性安全监察机构,对矿山企业实行全权监察。波兰在1956 年就组建了最高矿山监察局,该局隶属于部长会议,由政府总理直接管辖,下设分局。它独立于采矿动力部之外,独立行使职能,根据国家《采矿法》和采矿动力部制定的《安全规程》和实施条例,对波兰全国的煤炭、石油、天然气及其他金属、非金属矿山实行全权监察。
波兰最高矿山监察局及其分局有权对煤矿生产当中违章指挥者进行处置,最严厉的为终身撤职,以及有权对违章作业人员进行处罚,最严厉的为开除。因而,监察职能各得其实,各级生产部门极为重视,监察局也具有高度的权威性。波兰监察队伍人员素质高,他们大多数是从有经验的矿长或总工程师中选调的。他们熟悉有关法律、规程和文献,知识面广,具有分析和解决问题的才能。不仅要求具备现场实践经验,并且要求具备专业理论基础,办事公道,秉公执法。对他们的素质要求甚至高于生产矿井领导。总之,波兰矿山监察局是一支综合实力雄厚,既肩负重大责任,又拥有实权,并独立于采矿动力部的权威性机构。多年的实践证明,波兰最高矿山监察局的设置是矿山安全生产的重要保证,他们的工作方式与工作制度是行之有效的。
312 　美国煤矿安全监察的经验
美国煤矿历史上重大恶性事故也曾多次发生,年死亡人数曾达3000 多人。1973 年成立矿
山监察与安全管理局,隶属内政部,1978 年更名矿山安全与健康监察局,划归劳工部,由劳工部副部长兼任局长。美国完善了矿山安全与健康监察体系,改善和提高了煤矿安全保障体系,使煤矿安全状况迅速改善。1996 年以来美国全国煤矿每年事故死亡人数已控制在40 人以下。资料表明,1998 年美国各行业事故率指标的统计显示,煤矿事故率远低于建筑和机械制造等其他行业,已成为最安全的行业[2 ] 。
美国矿山监察局现有编制2317 人,机关设8个司(室) ,包括煤矿监察局、金属与非金属矿监察局等。美国从法律的角度规定了矿山安全与健康监察局的各项职能,赋予了矿山安全与健康监察局对全国矿山进行安全与健康方面监察的权力。美国矿山与健康监察局的法定职能包括有:调查矿山事故、矿工提出的对报复性不公平待遇的申诉、危险条件的申诉;判定矿山经营者违法行为的性质;对安全标准提出修改建议。不断完善与改进法定的强制性安全与健康标准;确定和征收违反矿山安全与健康标准的经营者的民事罚款。审批矿山经营者的开采计划和教育及培训计划;保证国家矿山健康与安全学院培训监察员、技术支持人员和与采矿业相关的人员。批准和认证采矿产品的设计;向矿山经营者提供符合《1977年联邦矿山安全与健康法》要求的技术支持;为矿山经营者在改进其教育和培训计划方面提供支持。与各州协作制定矿山安全与健康计划;向有采矿经营的州提供拨款;监督检查矿山救护和矿山的恢复工作。
美国矿山安全与健康监察局监察工作范围有:
实施民事罚款:矿山安全与健康监察局监察员必须对他们所查到的每一起违反健康或安全标准的行为发出传票或命令。发出的每次传票或命令必须使之承担一笔民事罚款。对每次违规行为的罚金可高达55000 美元。民事罚款是针对矿山经营者的处罚手段。个别矿工也可能因违反吸烟的禁令而受到罚款处罚。惩处重大违规(简称S &S) :法规中的许多条
款涉及“严惩违规( significant ) 和重大违规( sub2stantial) ”(简称“S &S) 。如果矿山安全与健康监察局确定某矿有重大违规行为,此种违法行为可能造成严重事故伤害或职业病,矿山安全与健康监察局监察员则按重大违规通告并实施处罚。下达撤出命令:在有威胁矿工安全的紧急危险的特定情况下,矿山安全与健康监察局可命令矿工从矿山或矿山某处撤出。
保护矿工免受歧视:《1977 年联邦矿山与健康法》禁止矿山经营者歧视矿工、矿工代表,保护他们行使安全与健康的权利与行为。如果发现确实存在歧视,那么劳工部将把此案提交给独立的联邦矿山安全与健康复审委员会。进行刑事处罚:《1977 年联邦矿山安全与健康法》规定对故意违反矿山安全与健康标准的矿山经营者进行刑事处罚。对可能出现故意违规的矿山进行调查,如果发现故意违规的证据,矿山安全与健康监察局则将移交给司法部审理。由于美国具有完善的煤矿安全监察体系,在健全的法律指导下,严格执行了煤矿安全监察法规,使美国煤矿安全水平处于世界领先地位。美国的经验很值得中国学习和借鉴。
4 　我国煤矿安全监察对策研究
我们应借鉴国外煤矿安全监察的先进经验,弥补我们的不足,把我国煤矿安全监察提高到新
的水平,为煤矿安全生产服务。
411 　建立独立的权威的安全监察机构
煤矿安全监察是代表国家行使执法的机构,应该具有独立的设置,具有权威性。它代表国家
对煤矿安全生产实行监督、检查和监察,制止违法开采,监督安全生产法的实施,保护生产者的生存权、劳动保护权。它与生产单位和生产管理单位是监督与被监督关系,是执法者与执法对象的关系。为便于开展工作应将两者分开,各自独立开展工作,互相监督,共同促进,以便实现国家监察,地方监管。
412 　依法加强煤矿安全监察
依法行政和依法监察是市场经济条件下安全生产管理的主要方式。安全生产的法律、法规是安全生产的准绳,各级安全生产监察部门必须健全执法、监察体系,增强行政执法意识,以法律为准绳,依法行政、依法监察,排除干扰,严肃法纪,树立国家监察部门的权威性,加大对违法、违规行为的惩治力度,加大对违章指挥、违章作业的惩戒、惩罚,维护安全生产正常秩序。必须严格执行《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》,对造成特大事故的责任人给予严肃处治,依法追究行政和法律责任。
413 　树立预防为主的理念
目前监察机关,不能只限于事故后追查事故原因、追究责任。而应改变观念,树立预防为主、防范为主、消除隐患、杜绝事故。监察部门应经常性的、不定期的、随机性的深入煤矿企业,进行安全检查,查安全管理体制是否健全,查规程、措施、制度是否完善,查安全责任制是否落实,查安全监测系统和设备是否正常运行,查一通三防是否完善畅通,查安全培训是否到位,查工人安全防范自我保护意识是否树立,查出现问题是否及时得以解决等等。
414 　提高业务和执法水平
安全监察人员应不断提高自己的业务水平和执法水平,努力学习专业知识,提高实践工作能
力。定期或不定期的参加专业知识培训,不断更新知识,了解专业发展动向和前沿动态。努力学习法律知识,提高执法水平,监察工作做到公正、公平、公开、为公,杜绝执法过程中的各种干扰,维护安全监察的权威性。
415 　提高装备水平
国家应加大对安全监察的装备力度,使安全监察手段现代化。用最先进的仪器仪表及设备、交通工具、通讯手段武装监察队伍,使监察工作反映迅速、行动快捷、及时准确、高效多能。注意解决工作环境、生活环境及相关问题,不断提高安全监察人员的生活待遇,解决安全监察人员的后顾之忧,始终使安全监察队伍保持精干、旺盛的战斗力。
416 　完善企业安全监察系统,实行严格的逐级负责制矿务局应建立垂直管理的专职安全监察队伍,并派驻各矿。专职安全监察人员隶属矿务局领导,不受矿方管辖,工资待遇由矿务局发放。专职安全监察人员都应经过专业培训并取得合格证书才能上岗。专职安全监察人员有权对矿上生产实施安全一票否决[3 ] 。坚决禁止发生对安全监察人员的威胁、刁难和打击报复现象的发生。安全监察机构应认真检查并协助企业落实安全责任制制度。企业要严格实行安全逐级负责制,明确各级的安全责任,把责任落实到人头上。矿长是安全责任制的第一责任人,安全副矿长、总工程师、安全副总工程师、安全科长、安全检查员、区队长、安全区队长、安全员都应有明确而严格的职责范围,应各司其责,分工明确。每个人的职责、权限及上下级的关系,都应有明文规定。
5 　结语
加强煤矿安全监察是扭转煤矿安全形势的重要措施之一,要彻底改变中国煤矿安全现状,必须认真学习国外的先进管理和监察经验,吸取国外的教训,避免再走别国走过的弯路。真抓实干,改变理念,全面整改,全方位、全社会配合,充分发挥煤矿安全监察的独立性、权威性和实效性,彻底改变煤矿多发恶性事故这一与社会发展、人类文明进步极不相称的局面,造福煤矿职工,造福千万个家庭,造福人类。
参考文献:
[1 ] 　刘过兵1 中国煤矿安全生产管理机制创新研究[J ]1 第二届中国国际安全生产论坛论文集,2004209.
[2 ] 　王显政1 美国煤矿安全监察体系[M]1 北京:煤炭工业出版社, 2001.
[3 ] 　毛海峰1 从安全生产管理体制到安全生产运行机制1[J ]中国安全科学学报,2002 , (1) 1

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