根据全省矿业开发的特点、废弃矿山分布和治理的现状，我们选择了有代表性的湖州、杭州、绍兴和金华等地开展调研活动，听取了所在地国土资源部门的情况介绍，召开了有地矿行政管理、耕地保护、土地利用、计划财务等部门和实施矿地整治项目施工单位人员参加的座谈会，实地察看了废弃矿山的矿地和正在治理的矿地现场，查阅了有关资料，在此基础上撰写了这份调研报告，提出了我们的建议，供领导和有关部门参考。
一、矿山生态环境治理中的矿地整治已有了良好的开端
浙江省矿山多为露天开采，历年来关停的矿山对自然景观、生态环境造成了很大影响，也带来了安全隐患。随着矿山生态环境的治理，废弃矿山实施复绿工程，矿地的整治也就提到重要议程上来了。湖州市国土资源局在实施仁皇山、堂子山废弃矿山复绿工程时就意识到开展矿山生态环境治理，必须把矿地整治也搞起来。堂子山矿原有多家采矿企业，由于邻近农村居民点和１０４国道边，影响景观和居民安全，在实施《湖州市矿产资源总体规划》时实行了关停。２００２年湖州市国土资源局开始对堂子山矿山进行复绿治理，但原有矿山的作业用地仍然荒芜，该局考虑到要对矿山生态环境进行治理必须把废弃矿山的矿地一并进行整治。而要把荒芜的矿地整治成可利用的土地，需要削坡、平整，工程量很大，投入资金也很多。为解决资金来源问题，湖州市局利用原有矿山治理性开采积累的资金进行矿山复绿和矿地整治，既改善了矿山生态环境，又开发利用了荒芜的矿地，取得了明显的效果。堂子山矿区的矿地整治可增加土地２００多亩，由于该地块位于湖州市经济开发区边，符合城市规划和土地利用总体规划的要求，可作为建设用地使用。湖州市的经验带动了全省其他地方的废弃矿山矿地整治工作，据统计全省到２００３年年底已治理的废弃矿山有４７个，治理的矿地面积有１６５公顷，占需治理的废弃矿山总数的３．５％，面积的３．６％。其中宁波市已治理的废弃矿山的个数和面积分别占需治理总数的１３．７％和１０％；湖州市在需要治理的１８４个矿山中，已治理和正在治理的有３６个，占总数的２０％，投入的治理资金达１．１３亿元。绍兴市２００４年已有２２个矿山开展了治理工作，占需治理废弃矿山总数的２０％。通过治理后新增可利用的土地近１０００亩。杭州市从２００３年开展废弃矿山治理，到２００４年年底已治理的矿山有７４个，其中完成治理任务的有１０个，经整治后新增的可利用土地有３５０多亩。
从以上地区的情况看，浙江省废弃矿山的矿地整治已有了良好的开端，各地在矿山生态环境治理和矿地的整治中摸索出了许多经验，湖州市在实践中总结了四种治理模式：土地治理型废弃矿山复绿与矿地整治相结合，生态复绿型纯生态环境治理、景观再造型矿山治理与景观建设相结合、动态治理型边开采边治理。绍兴市把矿山生态环境治理与矿地整治结合起来，经整治后的土地能耕则耕、能建建设用地则建、能景则景、能林则林。在实际运作中分成七种类型进行综合治理：一是存量盘活型营造建设用地型。矿地整治后只要符合两个“规划”，能作为建设用地的，尽量作为建设用地使用，既减少了用地审批手续，又降低了工程项目基础建设的成本。如袍江工业区内的金鸡山废弃石料场，经整治后可增加建设用地面积约２００亩。二是土地整理型。如绍兴县对废弃砖瓦黏土矿进行整治，新增耕地约５００亩。三是耕地垦造型。对于矿区位置和坡度偏高，不宜进行土地整理的废弃矿地，进行“造田造地”增加耕地面积。如越城区鉴湖镇芳泉村的一处废弃煤矿，经过整治增加耕地２２亩。四是生态恢复型。如诸暨市暨阳街道桃花岭废弃石料矿，处于诸暨市的中心区块，矿山废弃多年，山体裸露，影响市容。诸暨市国土资源局将该矿山按生态恢复的要求进行治理，改善了城市的形象。五是景观再造型。绍兴素有打造矿山公园、再造生态景观的传统，近年来绍兴市利用废弃矿山整治建设了磐名谷——新昌大佛寺景区的主要景点、柯岩风景区二期工程等景点，改善了自然环境，增添了旅游资源，吸引了不少了游客。六是灾害治理型。如上虞市百官街道的凤鸣山庄、卧龙山庄位于废弃矿区边，受地质灾害的威胁，上虞市国土资源局对废弃矿山的矿地进行整治，消除了地质灾害的隐患，也恢复了矿山生态环境。七是综合整治型，通过整治既恢复了生态环境，又增加了耕地，还为城市提供了建设用地。新昌县大市聚镇通过对废弃萤石矿进行综合整治，治理后的土地一部分种上了松树，一部分作为建设用地建造了厂房，一举多得。湖州、绍兴的这些做法为矿山生态环境治理和矿地整治积累了经验。到２００４年年底，全省已整治废弃矿山３２９个，矿地整治后新增建设用地８１００多亩，矿山生态环境的治理和废弃矿地的整治已迈出了可喜的步伐。但也应该看到这项工作还处于起步阶段，与需要治理的要求相比任务仍十分繁重，随着交通、基础设施的不断发展，需要治理的矿山数量还会增加，需整治的矿地面积还会扩大。从全省范围来看矿山生态环境治理和矿地整治工作发展也不平衡。要达到规划提出的目标，可谓任重而道远。
二、废弃矿山矿地整治的特点和难点
废弃矿山矿地的整治与土地整理不同，它与矿山生态环境治理紧密结合在一起。通过对全省已关停的矿山进行分析，情况十分复杂。从原有矿山企业的性质来看，有国有矿山、农村集体矿山、还有私营矿山；从矿山使用的土地所有权性质来看，有经过征用的国有土地、农村集体土地，还有通过租赁的集体土地有的矿山在关停时租赁期尚未满；从原有土地用途性质来看，有建设用地、农村集体建设用地、林地、未利用地和未经审批改变用途的耕地。开展废弃矿山矿地整治必须充分考虑以上情况和矿地整治本身的特点和难点，使矿地整治工作既符合现行法律、法规的规定，又能规范正常运作，达到整治复用的目的。
从调查的一些地方看，全省废弃矿山的矿地整治有以下特点和难点：
１．原有矿山以集体和私营企业为主，一般规模比较小，年开采量不大，约在５万～１０万吨左右。因规模小，占用土地面积少，大的矿山占地１００亩左右，小的则占地２０亩～３０亩，达不到土地整理立项标准。
２．矿地整治的成本高。一般矿地经开采后高低不平，有残壁断垣，也有凹陷深坑，需要削减坡度，降低标高，回填整平，如改造成林地、园地或耕地还需大量回填黏土，挖沟、造渠、修路，资金投入量大。据湖州、绍兴等地测算，整治矿地的成本每亩需３万～３．５万元。由于矿地整治与矿山复绿联系在一起，加上复绿费用，有的矿山还有历史遗留问题需要处理如地面建筑物赔偿，租赁期未满的补偿等，因此，总费用较大。
３．矿地整治的周期长。矿地的整治必须在矿山生态环境治理后进行，整个工程内容多，工程量大，一般需要８个月～９个月时间，长的需要１年～２年时间才能完成。
４．矿地整治的土地收益差距大。城市规划区范围或城市周边的矿地经整治后可作为建设用地，土地出让后收益可观，而远离城市的偏僻地区整治后的土地只能作为耕地或林地，经济效益比较差，有些土地的产出效益抵不上治理成本，影响了矿地整治的积极性。
５．部门管理职能分割，增加了矿地整治的难度。废弃矿山的治理和矿地整治涉及到农业、林业、水利、建设等部门，必须由政府协调。如绍兴市，原矿山使用的土地是林地，虽然经过审批转为建设用地也支付了补偿金，但林业部门仍然作为林地管理。又如“矿山自然生态环境保护与治理”规划的编制，部门之间缺少沟通，造成规划实施不久就要修编，缺乏稳定性。有的地方刚编制规划，确定了废弃矿山急需治理的范围，但由于高速公路的建设，需治理范围扩大又要进行调整，有的地方由于乡村公路建设，原本处于偏僻边远的废弃矿山，现进入了人们视野范围，又需要治理，出现了“规划跟不上变化”的现象。
三、加强废弃矿山矿地整治的建议
浙江省废弃矿山矿地整治已经取得了明显的成效，也积累了不少经验，但这是一项开创性的工作，目前尚处于起步阶段。如何把废弃矿山矿地的整治纳入国土资源管理工作的重点，出台具体政策给予扶持，制定标准加强规范，如何发挥矿地整治后的作用等这些问题，我们在湖州、绍兴等地调研中，基层的同志都感到需要不断探索、不断总结、不断解决。有些需要各级政府和上级主管部门制定政策，加强规范。因此，我们根据基层同志反映的情况和我们的体会，提出以下几点建议：
１．加大对废弃矿山矿地整治工作宣传的力度，不断提高各级干部对废弃矿山矿地整治意义的认识。浙江省人多地少，经济和社会发展对建设用地的需求量大，土地的供求矛盾十分突出。如何解决这个矛盾，一方面需要提高土地的集约利用程度，另一方面需要大力开发土地后备资源。加强废弃矿山矿地的整治是开发土地后备资源的途径之一。浙江省到２００４年年底有持证矿山４８２４个，矿区占有土地面积约４３万亩，随着矿业结构的调整，持证矿山数量还可能减少，关停矿山将不断增加。到２００４年年底历年关停的矿山达８７９６个，废弃矿山的矿地面积达３４万亩。如果把这部分荒芜的矿地充分开发利用起来，将对全省的经济和社会发展是一大贡献，符合科学发展观的要求。因此，要大力宣传废弃矿山矿地整治的意义，使各级政府高度重视和关注这项工作，把这项工作作为树立和落实科学发展观的一项重要举措来抓。从目前的情况看，有的地方领导对矿山生态环境治理比较重视，而对废弃矿山矿地的整治缺乏足够的认识，认为矿地整治资金投入大，整治的土地面积小，解决不了大问题。有的认为山区、偏僻地区废弃矿山可以自然复绿，因而对荒芜的矿地没有引起足够的重视。湖州市政府在这方面很有见地，提出了建立矿山生态环境新机制的设想，即建立“一个体系”、“四个机制”。“一个体系”是矿山自然生态环境建设规划体系。“四个机制”是矿山自然生态建设资金筹集机制、以企业为主体的自然生态环境建设新机制、建立和完善自然生态环境建设监督机制、政府部门之间的协调机制。在新修编的《湖州市矿产资源总体规划》２００５年～２０１５年中，明确提出了“打造绿色矿山”的目标，对废弃矿山的矿地坚持因矿制宜的原则，“宜耕则耕、宜林则林、宜景则景、宜复垦为建设用地则复垦为建设用地”，充分利用闭坑矿山的每一寸土地，并把矿地纳入土地利用总体规划之中。为提高各级干部对矿地整理意义的认识，当前要充分利用新闻媒体大力宣传湖州市政府的设想和做法，推广各地在开展矿山生态环境治理和矿地整理中的经验，以此来推进全省矿地整理工作的开展。
２．加强规划的修编和实施。当前，新一轮矿产资源总体规划的修编即将启动，在矿产资源规划修编中要把废弃矿山的生态环境治理和矿地整治纳入到新修编的规划中去，用规划来统领废弃矿地的整治工作，有条件的市、县还应编制废弃矿山生态环境治理和矿地整理的专项规划，使这项工作更具有针对性和可操作性。在规划的修编中要与相关部门加强配合，广泛征求意见，增强规划的稳定性。我们建议把废弃矿山的矿地整治纳入到土地利用总体规划的修编范围中，统盘规划，统筹利用，形成统一的整体进行管理。
３．出台相关政策，扶持废弃矿山的矿地整治工作。废弃矿山的矿地整治有不同于土地整理和村庄整治的特点和难点，各级政府、省厅和有关部门应给予政策扶持，提高各地开展对废弃矿山矿地整治的积极性。这些政策我们认为有以下几个方面：
①将有条件的矿地整治项目列入“造田造地”计划。目前，省政府为鼓励“造田造地”设立专项资金，凡列入省级“造田造地”计划的，省财政给予资金补贴。矿地整治后达到新增耕地标准的，应享受“造田造地”项目的同等待遇。考虑到全省矿地整治的面积偏小，在项目主项条件上，面积宜放宽到单个项目３０亩左右，在资金补贴上也应高于一般“造田造地”的标准。
②制定全省统一的矿山整治验收标准。“土地整理”、“造田造地”项目都有一整套规范的操作程序和严格的整理标准。由于矿地的整治是一项全新的工作，跨地矿和土地多个业务部门管理，目前各地尚无规范的操作程序和验收标准。建议省厅尽早制定操作程序和验收标准。由于矿地整理后的土地类型不同有林地、园地、建设用地、耕地等不可能制定统一的标准，但应对整治为林地、园地、耕地的制定全省统一的验收标准，明确验收的主体和责任，并制定统一的操作规程。
③建立废弃矿山矿地整治的资金筹措机制。矿山生态环境治理和矿地的整治是人类在还欠自然生态环境的历史旧账，由于过去没有建立矿山生态环境治理备用金制度，关闭矿山的业主不可能承担治理经费，则需要建立矿山生态环境治理和矿地整治的资金筹措机制。从湖州、绍兴和杭州等地的经验来看，治理资金的来源可由三方面组成：一是关闭矿山治理性开采的收益；二是矿业权出让所得中的地方留成部分提取一定的比例，一般宜提取５０％用于矿山生态环境治理和矿地整治；三是土地出让金提取一定比例用于矿地的整治。
④废弃矿山的矿地整治应参照村庄整治中的政策执行，新增的耕地实行等量置换建设用地，并按建设用地复垦为耕地的补助标准由省财政给予资金补助。
⑤提高矿山生态环境治理备用金的标准。目前全省各地执行的矿山生态环境治理备用金的标准是根据浙江省人民政府《关于矿山自然生态环境治理备用金收取管理办法的通知》浙政发〔２００１〕８１号文件的规定，平均按每平方米６元收取，远不能满足治理的需要。根据绍兴市测算，矿山生态环境治理的实际成本达到每平方米５０元左右，如果不提高备用金标准，无法实现省厅提出的矿山生态环境治理不欠“新账”的目标，但如果由各地提高收取标准，则物价部门通不过，应由省厅与有关部门联系，修订备用金标准。
⑥建立矿山生态环境治理和矿地整治政府领导责任制。地方政府对本行政区域内的矿山生态环境治理和矿地整治负总责，每年由省政府下达治理任务，地方政府签订责任状，完成或超额完成治理任务的给予奖励。
４．建立以“政府为主导、企业为主体、市场化运作”的废弃矿山矿地整治工作的新机制。矿山生态环境治理与矿地整治是一项复杂的系统工程，既要达到矿山复绿，又要实现矿地整治后可利用的目的，工程量大，时间长，涉及的部门多，需要由政府主导，否则单靠国土资源部门难于承担。政府的职责应是制定规划，编制治理方案，组织治理工程的招投标和项目的竣工验收。具有矿山生态环境治理资格的企业，通过招投标取得项目的施工任务，成为矿山生态环境治理和矿地整治的主体，具体负责治理工程的质量和进度。
５．坚持“谁投入、谁得益”的原则，鼓励多元资本投资矿山生态环境治理和矿地整治，并建立治理资金投入和利益补偿机制，推动矿山生态环境治理和矿地整治工作的开展，由于废弃矿山的矿地具有不同的所有权性质，农村集体经济组织很难将农村集体矿山的矿地进行整治，可采用先征用后治理的办法。
浙江省地矿老科技工作者协会
为贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，严格执行国土资源部新修订的《建设项目用地预审管理办法》，强化、细化建设项目用地预审管理，保障按规划、计划管理土地，合理、节约使用土地，特制定本办法。
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