中国电力工业发展：改革进程与配套改革（下）

2006/5/26 17:23:43

　　五、电价改革与煤价改革，以保证煤电协调发展
　　电力和煤炭行业存在很强的关联性。中国煤炭多、油气少的能源资源特性决定了电力发展以燃煤发电为基础。电力的发展离不开煤炭，燃料开支是电力运营最为重要的成本项目之一。因此，电力改革的成败不仅取决于本身行业改革，而且必须有煤炭行业改革为配套。
　　（一）煤炭价格的“双轨制”和“煤电联动”
　　中国煤炭价格一直很低，煤炭行业长期处在微利和亏损。从1981年开始到2001年的21年中，有20年国有重点煤矿整体亏损。从2000年下半年开始，煤炭需求增加，煤炭价格迅速回升，之后连年创历史新高。电力是主要的煤消费者，2004年电力部门消费占总煤炭消费的55%。由于电价上调远低于发电用煤的价格上涨，连年走高的煤炭价格使发电企业的财务状况受到严重威胁。如2004年，国有重点煤矿发电用煤价格上升15.3%，而电价只上升4.5%（注：据中国人民银行发布的企业商品价格信息。），这样，尽管火电厂的发电利用小时当年已增加到5988小时，全国大多电厂仍处于微利和亏损。
　　煤炭供求关系自20世纪90年代初逐步市场化，价格仍是“双轨制”。煤价市场化与电煤价格的政府管制并存。煤炭“双轨制”指两种价格：市场价格与部分电煤的国家调控价。2004年，2.8亿吨电煤执行国家调控价，约占电煤年总消耗量的30%、全国煤炭消耗总量（19多亿吨）的15%。电煤市场价高于其调控价，2005年初电煤市场价与调控价的平均差价大约是40元。电力与煤炭部门间的冲突成为2003和2004年电力短缺的一个原因。由于上网电价和最终用户电价由政府控制，冲突主要集中在不断升高的煤价和不能及时上调的电价。2003年开始，尽管电力短缺，一些电厂因拒绝接受上涨的煤价而不能满负荷运营。燃料成本约占电厂总生产成本的60%，因而煤电之争已经影响到经济的正常运行，是个亟待解决的难题。
　　2005年初，备受关注的“煤电联动”方案终于出台（注：国家发改委12月15日发布《关于建立煤电价格联动机制的意见的通知》，对煤电联动计算方法，联动的计算基准、电价调整周期、销售电价与上网电价联动等重要问题予以明确。）。该方案的实施是为了解决在“市场煤”和“计划煤”的价格双轨制下，煤电行业双方在价格上的协调。方案的首次“煤电联动”以2004年9月的电煤车板价格为基础，根据6～11月的电煤车板平均涨幅，按照公式测算调整发电企业上网电价和用户销售电价。电煤涨幅的30%由发电企业承担。原则上不少于6个月为一个煤电联动周期，如果周期内平均煤价变化幅度达到和超过5%，相应调整电价；如果不到5%，则下一个周期累计计算。在销售电价与上网电价联动方面，各类用户中居民电价、农业电价、中小化肥电价保持稳定，一年内最多调整一次。“煤电联动”引起许多争论，尤其是针对其可实施性（注：2005年“中国重点煤炭产运需衔接会”上实际签订的供需合同价格涨幅将突破发改委电媒价格指导意见。价格、运力、资源和生产能力问题将成为制约2005年电力供应能力的主要因素。中国新闻网2005年3月22日。）。
　　政府为了抑制电价上涨而控制电煤价格，联动方案进而把“煤电联动”限定在一定的范围内。2005年初，政府干预煤炭衔接会，要求衔接会严格执行协商定价的3条原则（注：国家发改委提出的煤炭衔接会的价格原则应严格执行协商定价的3条原则：第一，坚持供需双方协商定价的基本原则，落实煤炭供需企业协商定价自主权，任何政府部门、行业组织不得以任何形式非法干预企业自主定价。在市场价格显著上涨或有可能显著上涨时，政府可依法进行必要的干预。第二，对电煤价格，凡供需双方已签订合同的，按合同确定的价格执行，并优先考虑衔接运力。第三，对尚未签订合同的电煤，以2004年9月底实际结算的含税车板价为基础，在8%的幅度内，由供需双方协商确定。），即坚持供需双方协商定价，已签订合同的按合同确定的价格执行，未签订合同的电煤，在8%的幅度内由供需双方协商确定。结果是：之前电力企业与煤炭企业签订的中长期合同现在很难执行，煤炭企业提出中长期合同中的价格应根据现价再核定，接近市场价格才能接受；电方不同意，因为电价不能跟着提高。原则提出的8%的涨价幅度亦难履行。煤炭衔接会上，煤电双方很难衔接，计划内电煤签约率像往年一样继续下降。
　　由于仍把电煤价格增长控制在8%，计划内电煤的合同能否被顺利执行难以保证，这就为2005年的电厂的正常运营埋下了隐患。中国煤炭净出口量近两年来迅速减少，煤炭价格基本与国际市场接轨。预计2005年国际市场煤炭价格将进一步上涨20%左右（注：煤炭主要进口国日本和煤炭出口大国澳大利亚价格谈判结果是2005年日本从澳大利亚进口的动力煤价格将比2004年上涨20%左右。《煤炭价格今年还会涨》，《北京青年报》，2005年2月2日。）。2005年中国新增煤炭产量约1.5亿吨（注：今明两年大中型煤矿投产规模分别为1.2亿吨和0.7亿吨，新增产量分别为1亿吨和0.5亿吨。），全年原煤产量将超过20亿吨，而煤炭需求可能超过21亿吨，供应缺口大约是8000万吨。不难预测，中国煤炭价格上涨会超过8%。煤电之争事实上反映了煤的供求关系以及电价机制问题。双方都有充分的理由。对煤方来说，能卖高为什么要卖低？电厂虽然是大主顾，但由于电煤价格低，不再是煤方的供应首选；对电方来说，由于电价不能涨，买高了利润下降。既然电厂无论如何是煤的大主顾，煤电合同仍会执行，但不会执行得很好，也很难保证电煤质量。高差价会使煤矿多发市场价煤，对计划内电煤则可能有煤不给、故意少发或迟发。2003年电煤质量下降问题已开始显露，至2004年这一现象进一步扩大，发电用煤的热值下降造成的损失目前还难以估计，但电力企业无疑将为此付出代价（注：电厂一般对电煤质量采取抽样检验，很难在事前发现煤质存在的问题。如果电煤运至电厂后，仍含有一定比例矸石，则会增加电厂煤耗，也增加了电厂环保设备的工作压力，提高发电成本。）。电厂的燃煤锅炉是根据电煤质量而设计的，煤质下降会导致一系列后果，如机组检修成本增大和煤耗增加等。这样，电厂因计划内电煤合同无法顺利执行而遭受的损失可能大于从电煤限价中得到的好处。因此，限制性的“煤电联动”表面上是为了衔接“市场煤”和“计划电”，解决计划内电煤合同的执行，但由于其限制性，仍难保证计划内电煤合同的顺利执行。
　　（二）“双轨制”的改革选择
　　“煤电联动”，但把计划内电煤价的涨幅控制在一定范围，在煤炭需求大于供给的情况下，并不能保证电煤合同的顺利执行。只有当计划内电煤价与市场煤价接近或一致，电煤合同才可顺利执行。这有两种选择：选择一，政府可以像控制电价一样控制煤价，使“计划内外”的煤价一致，就可以确保煤电合同的顺利执行。但是，控制煤价是煤炭市场化改革的倒退。煤炭市场化改革的进程不能逆转，这是共识。计划内电煤价最终要与市场价并轨，争论的焦点只是何时到位，一步到位还是逐步到位。选择二，不控制计划内电煤价，让其与市场价并轨，由供求关系决定，同时也适当调高电价。选择二的可行性是基于如下几个考虑。
　　（1）涨电价会使消费者不高兴，缺电会使消费者更不高兴。政府从社会安定，减少经济波动出发希望稳步操作“煤电联动”，本身没有错。但是，计划内电煤合同不能顺利执行而导致的缺电对社会稳定性和投资环境的不良影响是众所周知的。其次，如果把全国当成一个整体，计划内电煤价与市场价并轨导致的煤电涨价所造成的是各个利益集团的利益再分配，但缺电所造成的损失则是国民经济的净损失。电力短缺对经济增长的负面影响显然高于煤电涨价的负面影响。再次，短缺为计划内电煤价最终与市场价并轨提供了一个好时机。当短缺时，消费者总是比较容易理解并接受涨价。因此，应该利用时机理顺煤价，加速煤炭市场化改革。
　　（2）目前电煤的市场价和计划内电煤价的差价平均大约在15%（40元左右）。通过建立一个简单的电力企业财务模型进行测算，计划内电煤价与市场价并轨后，平均每度电的上网电价需上涨6%，零售电价上涨3%（注：该电力企业财务模型是基于一个典型的电厂，按照2004年底全国平均供电煤耗每千瓦小时378克煤当量和电煤价每吨270元，并保证电力企业的财务收益率（6%）。）。因为计划内电煤只是电煤年总消耗量的30%，平均每度电的上网电价只需上涨2%。而且根据“煤电联动”原则，煤价涨幅的30%由发电企业承担，只有70%反映为电价上调。这样，以2004年平均上网电价每度电0.33元计，并轨大约只需平均上网电价每度电上调0.5分。因此，并轨对上网电价影响不会太大。
　　（3）不完善的煤炭价格机制造成的扭曲，不仅造成煤炭行业的效率损失、增加政府财政负担和评价煤炭企业经营成果的难度，也间接导致其他行业能源使用的浪费，增加国民经济结构调整的难度。煤炭完全市场化使价格成为有效的短期工具，在煤短缺的情况下，煤价升高能够抑制需求，增加煤供给。
　　（三）“双轨制”改革的影响
　　“双轨制”并轨的短期影响意味着利益集团的利益再分配。“双轨制”并轨本身对整体煤炭价格短期上涨的影响不会很大，但煤炭企业的收入会由此增加近120亿元。根据“煤电联动”原则，发电企业承担煤价涨幅的30%，大约在40亿元。并轨将使每度电平均上网电价上调0.5分，基本由下游工业企业承担（80亿元的电力费用）。由于对后续行业成本上涨的影响不大，并轨不会由此引起宏观经济大的起伏。当然，这里的计算仅限在“双轨制”并轨的短期影响，不包括整体煤炭价格由于供需不平衡而上涨的影响。
　　煤炭企业显然需要煤价上升来增加企业积累和投资安全设备，近5年（1998～2003年），煤炭行业的净资产利润率只有2.6%，其中1998年和1999年为负利润率，即便是煤炭价格最好的2004年，行业净资产利润率也只有6.0%。长期以来，煤炭价格过低使煤矿的退出成本不能从中得到反映。煤矿会因资源枯竭而关闭，关闭前企业需要大量资金用于转产和人员安置，这些费用必须预先提取计入成本，否则所需资金没有来源（注：较低的煤炭价格水平使煤炭行业的企业普遍缺少积累，国家不得不投入巨资支持煤炭工业，曾动用大量财力对资源枯竭和扭亏无望的国有重点煤矿进行政策性破产。）。所以，煤炭价格不仅应包括生产耗费，确保合理的投资收益率，而且必须包括资源、煤矿退出、发展和环境成本等，这是煤炭工业可持续发展的前提。2003年和2004年满负荷和超负荷生产状态使煤炭安全生产缺乏基本保障。据统计，2004年全国煤炭产量的61%的生产能力具备安全生产条件；20%需要进行安全系统改造，8%的安全状况不达标；还有11%不具备基本安全生产条件需要关闭。此外，生态环境压力凸现。主要煤炭产区水土流失和土地荒漠化严重，泥石流、滑坡等地质灾害频繁，植被覆盖率低，生态环境十分脆弱，采煤沉陷问题突出（注：全国采煤沉陷面积已达40万公顷。因采煤沉陷需要搬迁的村庄越来越多。）。这些严重影响了煤炭开发和区域经济的发展。
　　“双轨制”并轨对整体煤炭价格中长期的影响有可能是中性。第一，目前煤炭交易中间环节的费用占到终端煤价的50%～70%。如果理顺电煤价可以减少缺煤的预期，且有益于交易秩序的整顿，并轨可以减少中间环节费用，降低终端煤价。第二，近期煤价的上升不是因为煤炭生产成本的增加，而是煤炭需求增加所造成的。煤价涨上去会引导投资很快地进入可盈利的煤矿生产能力建设项目。如2004年，煤炭行业固定资产投资达到85亿美元，同比增长60.8%，远远高于全社会固定资产投资增速和工业投资增速（注：煤矿生产能力建设项目2005年1～2月完成投资为3.8亿美元，同比上升148.7%。）。煤价的上涨还会刺激煤炭生产。2005年1月份中国原煤产量同比增加达33.4%（注：根据全国煤矿安全监察局调度中心统计。）。在目前的供需情况下，产量提高至少会减轻煤价进一步上涨的压力。第三，理顺煤价可以更有效地引导煤炭投资，提高煤炭行业的效率也可以起到降低煤价或缓解煤价上涨压力的作用。最后，电厂是最大的煤用户，并轨后总是可以讨价还价取得低于市场的煤炭价格。
　　长期看来，今后几年燃煤火电装机大幅增加将导致煤炭长期需求大幅增长，这是当前大批火电项目在建的必然结果。中国2004年燃煤火电装机为3.25亿千瓦（美国2003年为3.36亿千瓦）。到2007年，中国燃煤火电装机可能达到5.3亿千瓦，到2010年可能达到6.5亿千瓦，是目前美国燃煤火电装机的近两倍。中国电煤消费量2000年是5亿多吨，至2004年已接近10亿吨，除非采取措施减低煤消费量，否则到2010年可能接近20亿吨。从供应方面说，近年来各类煤矿大多数处于满负荷和超负荷生产状态（注：山西国有大矿普遍存在超核定能力生产和超通风能力生产，将面临大面积停产整顿。这次山西超产大矿停产整顿将有可能造成煤炭供应出现新一轮紧张。《21世纪经济报道》，2005年3月30日。），虽然煤价上涨会使投资迅速进入煤矿生产能力建设，但短期与中期的煤炭供需将仍会是供不应求。
　　并轨将使煤炭市场化改革上一个新台阶。尽管并轨对整体煤炭价格影响可能是中性，煤炭需求大幅增长的预期将继续对煤价上涨形成压力，最终导致后续行业成本上涨和通货膨胀。政府应尽量减轻煤价上涨压力。首要措施就是保证煤炭运输，运输不畅会增加煤炭终端价格上涨压力。其二，减少煤炭经营中间环节，可使煤炭终端价格下降。如果严格实施2005年颁布的《煤炭经营监管办法》，可以规范煤炭经营和交易。政府鼓励可循环经济发展也会使单位产品的能耗下降，从而使煤炭需求下降。最后，为保证中国煤炭长期稳定安全供应能力，需要政府加强资源和行业管理。中国的煤炭行业集中度很低，现有各类煤炭企业已达2.63万家（注：中国矿业联合会，2005年4月11日。）。2004年乡镇小煤矿产量及增幅虽然都比较高（分别占全国的35%和60%），但企业普遍存在技术与管理水平差、生产效率低、经营成本高等问题。因此，政府应该鼓励规模生产；加强安全生产，尽快扭转上述局面。
　　六、能源的统一协调和管理以及机构改革
　　电力是整个能源需求和供给的一个部分，它与其他能源不仅是替代关系，还是协调发展的关系。一个有效的能源战略及与此相对应的能源规划是解决未来电力发展，乃至能源安全危机的关键，内容包括建立能源供需预警系统，制定能源战略和规划，在能源定价中把环境影响内部化，逐步使价格反映成本，通过提高能源价格来降低能源需求，促进节能等等。还要考虑，煤炭部门发展有赖于大型煤矿提高效率和煤炭生产安全，电力生产现状必须改进和更多的使用清洁煤技术，理顺煤炭价格、煤电必须真正联动以保证其可实施性。能源储备已成当务之急，在支持经济长期稳定发展的同时，应尽量减少能源利用带来的环境污染。
　　中国国家级能源管理机构几经改革。1988年七届全国人大一次会议决定撤销煤炭部、石油部和水利电力部，成立能源部；1993年八届全国人大一次会议决定撤销能源部，重组煤炭部、电力部；九届全国人大一次会议决定撤销煤炭部、电力部，组建国家煤炭工业局、国家石油化学工业局；2001年撤销国家煤炭工业局、国家石油化学工业局。能源管理部门多次并撤，使中央一级的能源管理机构一直较为分散，原国家计委、原国家经贸委、水利部、农业部等部委都担负着相关的能源管理职能。其分工大致为，国家计委负责能源产业总的综合平衡、重大政策的制定、投资决策以及重大问题的协调；国家经贸委负责煤炭、电力、石油等行业归口管理和能源技改、能源节约管理；水利部归口管理水利系统的以防洪、灌溉、供水为主的水电站；科技部负有能源科技管理职能；农业部负责农村能源以及可再生能源管理。与此同时，由于体制改革尚未完全到位，国家电力公司、石油天然气总公司、石化集团公司等国家级能源公司还执行着部分行业管理任务。2003年3月，按照国务院新的机构改革方案，在新组建的国家发展与改革委员会中设立了能源局。这个由原国家计委、国家经贸委等有关司局调整组成的能源局，是一个国家级的能源综合管理机构，基本职能是研究和制订国家能源发展战略、规划和政策法规，指导和协调能源产业发展，审定和监管关系国计民生的能源价格，对能源实行战略管理等。
　　（一）中国的能源电力消费是一个增长与增长速度的选择问题
　　中国目前的收入是人均1270美元，到中等收入的3000美元，按经济增长速度约7%～8%，估计需要15年。其间由于基础设施建设和城市化的需求，经济结构工业的重工化仍然不可避免。根据世界银行统计，2002年世界高收入国家城市化率平均为75%，中等收入国家为62%。从1999年以来，中国的重工业生产增长一直快于轻工业生产，2004年这一特点更加明显，重工业生产增长速度比轻工业高出约6%。这一轮的重化工业快速增长是在房地产以及汽车等消费推动下而发生的。2004年全世界50%以上的水泥消耗在中国。2004年中国的城市化率大约40%。到2020年，如按政府的小康社会标准，中国的城市化率将达到50%（注：中共十六大报告首次对全面建设小康社会给出了6个方面的定性概念：“使经济更加发展，民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实”；给出的定量经济指标和目标为：到2020年实现GDP 总量翻两番。国家有关部门参照国际上常用的衡量现代化的指标体系，考虑中国国情，从10个方面形成了全面建设小康社会的基本标准：其中包括人均国内生产总值超过3000美元；城镇化率达到50%。），就必须为近1.5亿人口的城市化提供相关的一切设施。如按中等收入国家城平均市化率，那么，就必须为近3亿人口的城市化提供相关的一切设施。这样，中国现在是一个大工地，很长一段时间内中国仍将是一个大工地。这就是中国国情。
　　其实，只要看看中国的城市化过程以及与城市化相关的一切便利所需的钢筋与水泥以及相对应的能源要求，就知道中国处于高耗能的经济增长阶段，也就是所谓重工业化增长。2004年电力增长是GDP 增长的1.6倍，工业用电占全社会用电量的74.8%。但是，这种情况并不能说明电力短缺问题在于工业结构不合理，高能耗工业过多。近年来高耗能行业新开工项目的确比较多，特别是钢铁、电解铝和水泥行业。这种情况也说明不了这些行业过度扩张，投资或结构不合理。这些行业已基本市场化，增加投资是因为有明显的市场导向，尤其是价格的不断上涨是需求增长的体现，不一定是盲目扩张。至于低水平，落后工艺生产扩张现象（注：据估计75%以上的新建水泥企业和50%以上的电解铝企业采用落后工艺生产。），例如中国生产一吨钢铁的能耗，要比国外能耗高出20%～30%，是一个工业环保政策的问题。这些行业的低水平扩张和粗放经营既浪费资源也增加各地的工业污染，政府可以用相应的工业环保政策来约束（例如提高准入门槛和调整产品结构）。此外，由于人力成本低，世界加工制造业中心正加速向中国转移；中国的内贸与外贸比例持续下降，外贸不断增大，但外贸增长方式粗放，附加值不高，资源消耗大。这样，快速消耗中国能源的，就不止是13亿的中国人。因此，中国的能源供给能否支持这种高耗能的增长模式，是一个增长方式与增长速度的选择问题。
　　（二）中国能源需求的长期关系
　　林伯强（2001）应用协整和误差修正模型技术深入研究了中国能源需求的决定因素。文中的向量由4个变量构成，即中国t 年的能源消费量Q[，t]，收入变量Y[，t]（GDP），能源价格P[，t]，和重工业在GDP 中的份额M[，t].M[，t]是一个反映结构变化的指标。根据需求理论，将GDP 和价格变量包括在向量中。而将变量M[，t]包括在向量X[，t]中，主要是考虑到重工业是中国传统的主要能源消费行业。例如在1985～1993年期间，重工业的能源消费量占全国能源消费总量的53%。在计划经济时代，中国采取重工业优先发展战略。重工业一直是能源消费大户。总能源消费量由4种能源消费组成：煤、原油、电力和天然气。检验结果表明系统中存在唯一的协整向量，即变量之间存在唯一的长期均衡关系：
　　LQ[，t]=3.3506+0.8828LY[，t]-0.4645LP[，t]+0.8469LM[，t]
　　（38.28）（-11.51）（18.45）
　　括号内数值是t 检验值。协整检验结果表明：能源总需求、GDP 、能源价格及结构之间存在长期均衡关系，能源需求的长期收入弹性是0.88、长期价格弹性为负0.46、长期结构变化弹性是0.85.不仅价格和收入是能源需求的重要决定因素，而且，用来反映结构变化的GDP中的重工业份额也是一个显著的需求决定因素。研究还发现，与其他国家相比，中国能源需求的收入弹性较低，而价格弹性较高。
　　该研究的重要启示是：其一，能源价格可以是一种有效的抑制需求增加的工具。中国低能源价格是以严重的污染问题及由此而来的健康问题为代价的。对政府来说，要维持一个较低的能源价格水平是一种挑战，保持低能源价格和鼓励高效率经常是一个两难的选择。中国能源资源比较丰富（注：煤炭精查储量不足，目前可供建设大中型矿井的精查储量大约在300亿吨左右，仅可以设计建设1.6亿吨规模的矿井。估算到2020年煤炭精查储量缺口1250亿吨，详查储量缺口2100亿吨，普查储量缺口6600亿吨。），但需求巨大。由于中国的人均能源消耗和人均收入都较低，尽管目前需求巨大，仍只是大量耗能的开始。加之资源管理工作滞后，资源破坏和浪费严重，导致资源紧张局面日益加剧。能源供给及其环境影响将是中国经济发展的“瓶颈”。因此，中国低能源价格是不可持续的，需要提高能源价格以减轻能源需求增长和环保压力。其二，用来反映结构变化的GDP 中的重工业份额也是一个显著的需求决定因素。如上所述，中国重化工业发展是一个增长方式与增长速度的选择问题。
　　（三）能源是中国经济增长的“硬约束”，需要有效的长期战略和规划
　　重化工业发展的特点是能耗大。中国已经成为世界第一大煤炭消耗国，第一大铁矿石消耗国，第二大石油消耗国。以煤炭为例，4年前，中国煤炭经济可采储量还够挖100年。现在算就只够挖50年。2004年中国原油消费量为2.92亿吨，增长率假定为7%左右，2005年原油消费量预计为3.13亿吨，预计中国石油产量在1.8亿吨，石油的进口依存度2005年就将达到43%。由于资源有限和影响环境，作为一个经济行业，能源最可能成为中国经济增长“硬约束”。中国人均煤炭、石油、天然气资源量分别为世界平均水平的60%、10%和5%（注：《中国能源安全危机——煤电油运能否支撑GDP8%增速》，新华网，2005年3月14日。）。能源供应紧张局面必然日趋严重。政府已把节能作为头等大事，中国能源危机的概念开始形成。
　　当然，能源需求不可能长期高速增长。经济增长的结构会慢慢改变。政府节能措施和鼓励可循环经济发展也会使单位产品的能耗下降。然而，当能源需求基数达到一定水平，小幅增长也会是巨大的绝对数增长。例如电力行业，到2010年，装机可能达到8亿千瓦。以此为需求基数作粗略计算；假定GDP 按8%增长，用林伯强（2003）估计的长期电力GDP 弹性系数的0.8（低于能源需求的长期收入弹性），那么，估计年新增发电能力也需要5000万千瓦。这个比喻对煤炭、石油和天然气需求都同样有效。到那时，对中国来说，即使需求不高速增长，需求总量也会超过可供能源资源，高位能源价格会由此逐渐形成。石油进口依存成为国家安全问题，越来越多的国有石油公司跨出国门。中国将不得不因为石油安全问题而更多地卷入国际政治之中（注：随着中东局势的复杂化以及中俄在能源合作方面的问题，中国的能源安全问题也越来越令人担虑。）。这些都会成为现实，除非经济增长出问题，而这是我们所不愿预测的。中国的能源问题现在已经很明显，假定经济大环境不变，到了2010年，当石油的进口依存度达到50%，煤炭消费占世界总煤炭消费的50%，中国的能源问题就是一个世界性的问题。
　　中国是发展中国家，节能潜力巨大，但任重道远。自1978年改革开放以来，中国的能源强度（注：能源强度是一次能源供应总量与国内生产总值（GDP）的比率。该指标可以说明一个国家经济活动中能源的利用程度，因此可以反映经济结构和燃料利用效率的变化。）以平均每年4%的速率下降，但下降速度近年来明显减慢。能源专家则将此归功于节能措施和经济结构改变（Zhang ZhongXiang ，2003）。刘世锦（2004）提出“在20世纪最后20年，中国GDP 翻两番，而能源生产（消费）只翻了一番。在新世纪实现全面建设小康社会目标的过程中，能否重复这一‘奇迹’”。首先，中国的经济结构一直是重工化，20年中变化不大。其次，中国的能源强度下降与节能措施和其他经济发展因素有关系，但能源强度下降主要与现代工业采用的新技术设备相关。因此，这不是一个“奇迹”，是传统工业过渡到现代工业的必然。以电力为例，中国的大量电力投资是近十几年完成的，采用的技术都接近国际水平，能源消耗随着新技术设备的采用而大幅下降。最后，假定这是一个“奇迹”，这就是一个必需实现的“奇迹”。因为即使实现了，中国的能源问题仍然巨大。按年7%的增长速度，到2020年GDP 可再翻两番。中国2005年将烧20多亿吨的煤，按能源只翻一番和能源结构大至不变，2020年就需要40多亿吨的煤。而2003年全世界煤炭总产量只有49.2亿吨。根据国际通行的划分标准，中国现有煤炭经济可开发剩余可采储量也只有1145亿吨。同时，石油总消费量到2020年将超过6亿吨，石油的进口依存度达到70%。经过20多年的改革开放，中国从传统工业到现代工业的过渡已基本完成。进一步降低能源强度会变得更加困难，需要中国政府运用法律、政策、标准、经济及行政等手段和更具体的节能措施来促进节能与优化能源结构。
　　中国的能源问题有多大，环境问题也有多大。全球都面临着资源短缺和环境污染问题。由于人口多和经济增长快，中国的资源短缺和环境问题会更加突出。重化工业的特点是能耗大，能耗大对环境影响也大。中国经济发展与环境资源冲突也必然日益严重。能源危机和环境污染在未来的许多年将会经常出现在政府报告和媒体报道中，这是中国发展不得不面对的现实问题。如大量的电力项目一定会影响环境，火电和水电都如此。2003年美国的燃煤电厂占总装机容量的32.5%，而中国的这一比重高达75%。2004年底估计只有不到10%的燃煤电厂装有使用脱硫设置（注：到2004年底，全国约有2000万千瓦装机的烟气脱硫设施投运或建成，约3000多万千瓦装机的烟气脱硫设施正在施工建设。预计在未来10年内，约有3亿千瓦装机的烟气脱硫装置投运和建设。http://finance.sina.com.cn，2005年，5月19日，国家发改委网站。）。燃煤造成的酸雨危害健康、腐蚀建筑物、破坏生态系统，每年给中国造成的经济损失超过1100亿元（注：其他估计对GDP 的影响在2.5%～5%之间。）。由于环保造成的经济损失（外在性成本）一般不包含在能源价格中，这导致能源的“过度使用”。中国煤炭消费量由2001年的12多亿吨快速增长至2004年的19多亿吨。鉴于中国能源结构，以煤为主要能源的状况将持续下去。由于对煤炭的严重依赖，2004年全国主要城市中有60%未能达到二级空气质量标准。电厂造成的环境问题也突出，SO[，2]排放未得到有效控制。世界各国（地区）环境质量的“环境可持续指数”（ESI）显示，在全球144个国家和地区中，中国位列第133位（注：瑞士达沃斯世界经济论坛期间正式对外发布的评估。）。此外，《京都议定书》的生效会给中国带来很大的中长期环境保护压力。只有严格执行污染排放标准，建立排放交易，使能源价格体现环境成本，从而达到资源优化配置，将环境污染控制在最低限度。
　　中国必须在宏观上进一步对能源进行有效的中长期规划管理，尤其在能源储量保障、需求预测、利用效率、能源利用与经济结构的关系等方面。分析问题产生的原因以及中国面临的国际和国内能源供应环境，把能源作为国家安全和经济可持续发展的保证来制定国家能源战略，并积极推动和实施这个战略。还需要加快能源安全方面的立法，加强宏观调控，尤其在能源供应出现紧急情况时，对能源安全进行有效管理。这就需要一个国家级能源管理机构作为机构保证。
　　目前国家发改委的能源局就是一个综合主管石油、煤炭、电力、新能源和可再生能源的机构。但是整个能源局只有30个行政编制，与美国能源部的4000人（全国近1.3万人，年经费预算近240亿美元）的规模相比显得力量单薄（注：《国家能源局困境》，《21世纪经济报道》，2004年5月8日。）。中国是世界第二大能源消费国，能源需求高速增长。由于人口基数大，能源人均消费低（约为美国的1/10）（注：2001年中国为738千克油当量/人，美国为7886.资料来源：《中国统计年鉴》2002年；世界银行2002年《世界发展报告》。），产业结构与经济增长速度等原因，以现在的能源消费规模，中国的能源问题会比美国还大。所以，国家级能源管理机构必须有充足的人员和对各种能源协调发展的充分权限。并将其职能定位于能源政策的制定，能源总量平衡与能源安全，宏观调控，中长期能源规划，进行国际能源合作等方面。这一机构对中国能源和经济的可持续发展有重要影响。这个国家级能源管理机构能比目前国家发改委更集中、专业、方便地考虑能源问题。不同于国资委，它不直接参与对能源部门的国有资产的管理。
　　之前有人担心加强国家级能源管理机构会出现一个强势的综合管理机构（注：目前能源产业中的国有资产总量占到了全国国有资产总量的1/3.在国有企业总利润中所占的比例应该也在1/3以上。）。现在看来，中国能源对经济的“硬约束”，正需要一个强势的综合管理机构对整个能源产业的综合协调和宏观调控，以及与其他国民经济各部门进行协调。此外，还有人担心这样一个机构可能对能源企业行成新的“紧箍咒”。由于能源各行业大都已商业化运营，能源市场的竞争已逐步形成（至少煤与石油），只要定位清楚，综合管理机构不应过多地去介入商业运营管理。最后，有人担心一个大的综合性能源机构会使中央机构膨胀。中国的中央一级机构改革，有个误区，即认为人少就是效率。其实不然，随着中国经济总量的增大，宏观决策的成功与失败，甚至小偏差，都有巨大的经济价值。如由于人员少而无法对经济运行中出现的问题及时纠正解决，其成本是巨大的。
　　除了有机构保证外，充分的能源经济的研究是能源战略和规划的必需条件。长期以来，由于中国能源消费总量相对于储存量来说很小，能源似乎是无穷无尽，能源问题主要是利用的问题，能源研究在中国也主要是能源开发和利用研究。当能源消费总量明显地受到储存量约束，也就是经济的稀缺性明显体现时，中国的能源问题主要就是经济问题了，如需求预测与规划，资源优化配置，经济增长模式和速度与能源需求的关系等。做好前瞻性的需求预测是规划关键，因此必需有大规模的能源经济研究。例如对于能源大省的山西，研究如何管好煤（准入，开发权，税收），挖好煤（安全和规模生产，煤炭回收率），卖好煤（市场运营），可能比研究煤的开发利用要重要。
　　七、结论
　　本文论述了目前电力行业改革对电力发展的局限性以及配套改革的重要性，并提出了改革建议。本文的主要结论如下：
　　（1）必须最小化改革挫折的影响。电力市场改革应有利于资源的优化配置。推进全国联网，当局部发生电力短缺时，可以在缺电省和富电省之间进行电量的有效规模性调度。
　　（2）必须充分考虑与电力市场改革的配套改革。电价改革、国企改革、煤价改革、能源机构改革都直接或间接地影响电力市场改革，没有相应到位的配套改革，电力市场改革本身走不了太远。
　　（3）相对于大量新增的发电能力，电网必须相应增加投资。不然会成为今后几年电力行业与经济发展的“瓶颈”。理顺并建立合理透明的电网价格是近期电价改革的重点。由于目前中国居民用电占用电总额份额太小，政府考虑到承受能力以及社会稳定，逐步提高居民电价的做法是正确的。
　　（4）电力过剩虽然是浪费，以中国的经济增长对电力的需求，过剩只要2年可消化。可是如从环保和资源优化配置方面看，不该上的项目上了，这些项目则可能对所在地区的经济和整体生态环境带来严重的破坏，影响将达30～50年，或更长。2007年电力装机过剩并不排除电力由“硬短缺”转为“软短缺”的可能性。
　　（5）短缺为电煤价最终与市场价并轨提供了一个好时机。并轨不会由此引起宏观经济大的起伏，而将使煤炭市场化改革上一个新台阶。尽管并轨对整体煤炭价格影响可能是中性，煤炭需求大幅增长的预期将继续对煤价上涨形成压力，最终导致后续行业成本上涨和通货膨胀。政府应尽量减轻煤价上涨压力。重要措施就是保证煤炭运输和减少煤炭经营中间环节。
　　（6）对中国来说，即使需求不高速增长，需求总量也会超过可供能源资源。中国的节能任重道远。进一步降低能源强度会变得更加困难，需要中国政府运用法律、政策、标准、经济及行政等手段和更具体的节能措施来促进节能与优化能源结构。全球共同面对着资源短缺和环境污染问题，由于人口多和经济增长快，中国的资源短缺和环境问题会更加突出。中国的能源问题有多大，环境问题也有多大。中国低能源价格是不可持续的，需要提高能源价格以抑制能源需求增长、减轻环保压力。
　　（7）能源是中国经济增长的“硬约束”，需要有效的长期战略和规划。这需要一个国家级能源管理机构为机构保证。开展充分的能源经济研究是能源战略和规划的必须条件。 (来源：《管理世界》)

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