我国电价政策及相关问题研究

2006/6/9 17:14:28

　　目前我国电力市场化改革正处于关键时期，电价改革作为其核心问题，如何进一步发挥电价在资源优化配置中的作用，成为各方关注的热点。本文首先对我国各阶段主要电价政策及特点做了简单回顾，在此基础上，分析了我国现阶段电价政策面临的挑战，最后提出相关政策建议。
　　一、我国各阶段主要电价政策及特点
　　第一阶段，改革开放前，实行高度集中的电价管理体制。由于所有电力项目都由国家拨款建设，电力工业实行垂直一体化管理，因此电价仅包含终端销售电价，并由政府统一制定，定价权限高度集中、电价体系统一、电价水平相对稳定。
　　第二阶段，从改革开放以来到90年代后期，发电领域投资主体的多元化导致实行以“还本付息”上网电价为主的多种电价制度。为解决电力短缺的局面，1985年国务院实行了多家办电和多渠道集资办电的政策，实行了以还本付息电价政策为主的多种电价制度。上网电价在还贷期间按运行成本加归还本息并取得合理利润的原则确定。所有投资成本都可以通过电价回收，并保证一定的收益，吸引了大量的资金，使我国电力装机容量得到快速发展，为国民经济发展作出了重要贡献。但这种基于个别成本、“一厂一价”的定价方法对成本缺乏约束，造成单位成本不断攀升的局面。
　　第三阶段，从90年代后期到电力体制改革前，出台了经营期电价，同时规范和整顿电价秩序。为改变还本付息电价带来的成本无约束导致上网电价不断攀升的状况，1998年国家出台了“经营期电价”政策来取代“还本付息电价”政策。按照发电项目经营期，根据补偿成本、合理收益的原则制定上网电价，与还本付息电价相比，核定的期限和成本基础不同，将还贷期拉长为经营期，将按个别成本定价改为同类机组社会平均成本定价，有利于刺激企业提高效率，降低成本。
　　第四阶段，自2002年以来，适应电力体制改革的要求，进行电价改革，出台了新的电价管理办法。2003年7月国务院办公厅颁布了《电价改革方案》，规定了电价改革的目标、原则和主要改革措施。此后国家发改委会同有关部门进一步制定实施办法，于2005年4月出台了新的电价管理办法。适应竞争电力市场的需要，区分自然垄断与非垄断环节，建立了上网电价、输配电价和销售电价的电价体系，明确了输配电价机制。
　　二、我国现阶段电价政策面临的挑战
　　电价政策的制定和实施效果受多种因素的影响，对这些因素尤其是其中的消极因素必须详加分析，以在电价政策的制定和实施过程中对症下药，达到事半功倍的效果。下面将从上网电价、输配电价和销售电价三个方面分析我国现阶段电价政策面临的挑战。
　　1.上网电价方面
　　上网电价由政府定价向市场竞争形成转变，首要前提是形成竞争性主体，但目前我国竞争性市场尚未真正形成。与此同时，还存在电源结构不合理、不能按质论价的问题。虽然这些问题仅仅依靠电价政策的调整不能彻底解决，但要求电价政策必须能够加以正确引导。
　　（1）竞争性主体尚未真正形成
　　首先，独立电厂与网属电厂不能公平竞争。虽然发电侧的有限竞争格局初步形成，但由于上网电量仍以计划分配为主，电网公司中的电力调度机构统一调度发电机组，机组的发电量以及是否参与调峰调频等辅助服务都取决于电网公司的调度，在电网公司拥有自己的发电机组、也要追逐利润的情况下，很难做到真正公平。
　　其次，历史原因造成各机组上网电价存在较大的政策性差异。还本付息等多种定价制度使得一厂一价的局面长期存在，各机组上网电价存在较大差异，很难处于同一起跑线上。
　　最后，地方保护主义不利于更大范围机组的公平竞争。集资办电期间，很多地方政府都直接参与了当地电源的投资，因此这些机组的收益与其自身利益息息相关，从而可能会抵制地区之外的优质发电机组来参与竞争。
　　（2）电源结构不合理
　　为了解决供需矛盾，我国的电价政策一直重视促进电源建设。目前电源总量与电力需求的矛盾已得到一定的缓解，但电源结构仍不合理与我国优化电源结构目标的矛盾日益突出。
　　一方面，从存量机组来看，火电机组所占比例最大，不利于环境保护。在1990年至2002年的13年间，火电发电量占全国当年发电量的比例超过80%。2005年在我国5亿千瓦发电装机容量中，火电占75.6%，水电占22.9%，核电占1.35%。风电等可再生能源的发电装机和发电量占整个发电装机和发电量的比例很小。而且，由于缺电和投资者资金约束等原因，在一定程度上刺激了小火电的发展，在火电机组中仍存在相当数量的小火电。2004年底，全国单机容量10万千瓦及以下的火电机组容量占全部火电装机容量的比重高达21.8%。这些小机组存在低效率、高污染问题，进一步恶化了电源结构。虽然近年来国家出台了关闭小火电的政策，但由于地方保护主义、就业压力等多种因素，小火电仍占很大比重。
　　另一方面，从增量机组来看，新增机组仍以火电为主，2005年火电新增容量5465万千瓦，占增加总容量的82.78%。此外，很多新申报的电源项目是受利益驱动，而非建立在对未来需求科学的预测上。某些地区为了其申报项目获得审批，甚至通过限制当地已有机组出力来制造缺电的局面，造成了资源和资金的极大浪费。
　　（3）不能实现按质论价
　　从消费角度看，电力最终产品具有同一性。但从生产角度看，电力产品是由功能不同的很多部分组成的，包括峰荷和基荷以及调频、调压、备用、黑启动等辅助服务。各种不同的部分供电成本各不相同。随着从基荷到高峰，成本逐渐增大。但在传统的单一电量上网电价下，通常按设计利用小时统一核算电价，不能反映出成本的差异性。当机组实际利用小时低于设计利用小时，必然会导致收益的降低。水电机组在这方面的问题尤为突出，这是因为水电机组调节性能好，一般承担调峰、调频等各项服务，因此比基荷机组利用小时数较低；同时由于在传统的单一电量定价机制下，统一核算的水电机组电价较高，电网公司可能宁愿甩负荷也不愿意调度水电机组，进一步降低了水电机组的利用小时。如此一来，企业必然倾向于投资发电效益高的机组，如火电机组，不利于系统调峰、调频。
　　2.输配电价方面
　　主要表现在：如何从由两头倒推的定价方法向成本加收益的定价方法平稳过渡，如何在促进电网建设与防止过度投资之间取得平衡。
　　在垂直一体化垄断经营阶段，没有单独的输配电价，输配电成本主要通过对终端用户的销售电价中收回。厂网分开后，除一些专项输电工程外，输配电价主要由销售电价和上网电价的差价形成，目前面临着上网电价提升和销售电价下降的双重压力。由于长期缺乏独立的输配电价机制，加之发电领域的高利润，导致资金主要流向电源建设，电网建设相对薄弱。新的输配电价管理办法明确了用成本加收益的方法进行输电定价，有利于解决历史原因形成的输电投资不足的问题，但必须要对输电投资加强监管，防止由投资不足演变为过度投资重复建设。
　　3.销售电价方面
　　一是调整销售电价分类的问题。一方面要按用户实际发生的成本来调整电价结构，以反映真实成本，减少各类用户之间的交叉补贴，引导需求；另一方面对现有的按用户性质的分类进行改革时，必须考虑衔接问题，实现平稳过渡，防止电价出现较大的波动。
　　二是加强需求侧管理实施效果方面的问题。为了促进用户合理用电，我国很多地区实施了电力需求侧管理，实行了峰谷分时电价、丰枯季节差价等多种电价制度，并取得了一定效果。但一些影响其实施效果的矛盾需要解决，如需求侧管理目标与电力销售部门利益之间的矛盾。需求侧管理的目标是利用价格杠杆，促进用户合理科学用电，达到节约能源的目的。但由于电力公司的收益直接取决于售电量，因此希望卖的电越多越好，售电量的减少会减少其利润甚至可能导致出现亏损，此外峰谷分时电价制度也可能对其收益产生不利影响，因此无法调动电力公司的积极性，必然会影响实施效果。
　　三、政策建议
　　1.在上网电价中加强峰谷分时电价和丰枯季节差价的应用
　　峰谷分时电价和丰枯季节差价是准边际成本定价方法，能够在一定程度上反映不同时刻的电力边际成本的差异性。与平均电价相比，可以起到较好的价格引导作用，实现资源的优化配置。通过在上网电价中采用这些电价制度，可以调动机组参与调峰的积极性，发挥各机组最大效率，实现机组的优化组合，从而推动社会效益最大化。
　　2.在制定同一地区发电机组的容量电价时，考虑机组类型与性能的差异
　　建立区域电力市场并实行竞价上网后，参与竞争的机组将实行两部制电价。两部制电价能体现发电机组的容量效益和发电效益，有利于保证充足的容量、引导电源结构的优化。容量电价在竞价初期仍由政府制定。由于不同类型、不同性能的发电机组容量成本差异很大，如果仍采用一厂一价的方法制定容量电价，虽然可以反映差异性，有利于避免投资者偏向发电效益好的电源，但对成本没有约束，导致造价不断升高；采用绝对化统一容量电价的办法，可以约束成本，但可能造成投资者偏向投资造价低、性能差的机组。因此，应寻求成本约束与电源结构优化的黄金分割点。可以按同一地区不同类型、不同性能电厂来确定：首先对同一地区不同类型机组分别制定平均容量电价，然后在此基础上，对同一类型机组，在定价公式中引入反映机组性能的指标，制定出不同性能机组的容量电价。
　　3.根据不同阶段的需要调整输配定价方法
　　目前的重点是解决历史遗留问题，形成独立的输配电价机制，通过成本加收益的定价方法吸引资金促进电网建设。同时要加强成本的监管和审核，防止企业通过成本最大化来实现利润最大化。在电网建设薄弱问题解决后，约束成本、提高效率应成为主要目标。此时可以采用基于绩效的ＰＲＩ－Ｘ模型设置价格上限，激励企业降低成本、提高效率。
　　4.在销售电价中加强需求侧管理，采用多种电价制度
　　实践证明，峰谷分时电价、丰枯季节差价等电价制度可以提高用电负荷率、减少系统备用、提高系统安全稳定性。针对需求侧管理中出现的实际问题，要加强对实施效果的调查研究，分析其对各方利益的影响，研究不同用户对电价的反应曲线。扩大峰谷电价、丰枯电价的实施范围，使比价、时段的设置更加科学化。要调动电力公司和用户的积极性。可以成立专门的需求侧管理基金，或借鉴国外经验实现电力销售收入与售电量的部分脱节，解决需求侧管理与电力公司利益之间的矛盾，以加强需求侧管理的效果。
　　另外要针对不同类别的用户采用不同的电价制度。如在工商业用户中推行两部制电价、峰谷分时电价等，扩大高可靠性电价与可中断电价的实施范围，完善实施细则。但对居民用户，要提供充分的选择权，提供两部制电价、分时电价、分段递增电价等供其选择，用户会对其在这些电价制度与单一电量电价制度的用电支出进行比较，作出自动选择，只要这些电价制度设置得当，就可以达到通过价格杠杆引导用电科学合理化的目的，提高用电效率，节约能源。 (来源：《中国物价》2006年第4期)

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