南非电力市场化改革简介

　　南非电力工业主要是由南非电力公司Ｅｓｋｏｍ控制，其发电量占南非全部用电量的９６％，占全非洲用电量的一半以上。Ｅｓｋｏｍ拥有并控制全国的高压输电网，同时也控制了６０％的配电和售电量，其余４０％由两百多个市政配电公司控制。在Ｅｓｋｏｍ的发电量中，煤电占９１％，核电占６．５％，水电、天然气发电和甘蔗渣发电占２．５％，其主要发电厂都是东北部煤矿附近的坑口电站。

　　在南非全社会用电结构中，１８％为居民用电，４４％为加工业用电，１８％为采矿冶炼用电，其余为商业交通和农业用电。由于发电厂普遍都签订有长期用煤协定，所以南非是全球煤价和电价最低的国家之一。工业用户平均电价为每千瓦时１．２美分，而农村和居民用户平均电价为每千瓦时２．８美分，虽然比工业电价高出一倍多，但这个电价还未能回收成本，工业对农业和居民用电的交叉补贴每年超过１亿美元。

　　南非电力工业诞生于１８７９年，受淘金业的刺激，南非电力发展很早，也很快。１９１０年南非统一之后，电力工业的发展仍然延续了一段各自为政的局面。１９２２年，南非发布《电力法》。依据该法，南非成立了电力供应委员会（ＥＳＣＯＭ），同时，成立电力控制理事会（ＥＣＢ）对电力行业进行管制。１９４８年，ＥＳＣＯＭ收购了最大的私有电力公司（ＶＦＰ），此时，除了小部分的工矿企业自备电厂和属于市政所有的小电厂，ＥＳＣＯＭ控制了几乎全部的发电量和高压输电网络。上世纪７０年代的石油危机，使得南非经济对电力依赖程度加深，在电力需求出现前所未有的快速增长的情况下，南非电力也得以超常规模发展。１９８３年，南非全国发电机组订单达到２２２６万千瓦，超过了当时全部在运行的装机容量，其后，南非经历了二十多年的容量冗余，基本上没有新增装机。

　　电力市场化改革进程

    １９８５年和１９８７年，南非两次修订《电力法》，并于１９８７年成立了Ｅｓｋｏｍ，取代了ＥＳＣＯＭ。Ｅｓｋｏｍ采用了类似德国电力工业的二级治理架构，成立了一个由大用户、市政供电公司和政府代表组成的电力委员会，Ｅｓｋｏｍ的专业管理机构向电力委员会报告工作。电力委员会的影响力事实上后来已经超出了管制的职权范围，而更像一个全面管理机构，深深介入了Ｅｓｋｏｍ的财务健康事宜和形象重塑事宜。

　　１９９４年１０月，南非成立独立的国家电力管制机构（ＮＥＲ），并随后两度修改《电力法》，新《电力法》要求除了５００千瓦以下的自用发电装机外，其余发电机组和公司必须取得许可证。新《电力法》规定，独立的国家电力管制机构的职责包括：颁发或吊销发电商、输电商和配电商的许可证，审查许可证持有者是否达到许可证的要求；管制电价水平和电价结构；管制供电服务质量和服务标准；收集信息；裁决电力企业之间及电力企业与用户之间的争议；批准或否决与电力供应项目有关的征地或其他财产征收申请；向能源矿产部提出各项政策建议。

　　１９９８年１２月，南非政府发布了《能源政策白皮书》（以下简称《白皮书》）。《白皮书》设定了电力工业的目标为：正视贫困阶层的能源需求，促进社会公平；向工矿业提供低价优质的电力供应，提升南非经济效率和竞争力；有效利用自然资源。《白皮书》同样强调了改善能源工业治理架构和以多样化保证能源安全的目标；并进一步强调了电力工业的全面改革，包括赋予电力消费者选择权、在发电领域引入竞争、输电系统的无歧视开放、鼓励私有资本的进入等。

　　２０００年８月，南非国有企业部发布了“加快国有企业重组的政策框架”报告，该报告提出将Ｅｓｋｏｍ进行集团化重组，其发电、输电和配电业务在集团内拆分为多个实体；在引入私有资本进入发电领域之前，将发电环节拆分成几个公司以促进内部竞争。输电环节仍保持其国有特性，但朝着独立公司的方向进行改革。从２００２年起，Ｅｓｋｏｍ开始向国家缴税并付红利。

　　２００１年５月，南非内阁批准了一个“可控自由化”进程的电力改革建议，其要点包括：Ｅｓｋｏｍ保留占市场份额７０％以下的发电容量，其余部分进入私有化程序，其中的１０％定向出售给黑人经济所有；建立独立的国有输电公司，负责系统运营和市场运营功能；在新的发电投资进入之前，这一输电公司暂时作为Ｅｓｋｏｍ集团的国有全资子公司；建立多层次电力市场，电力交易包括双边交易、竞价中心和平衡市场；建立能确保独立发电商参与的，以及确保能源多元化的电力管制框架。

　　２００２年３月，能源矿产部、国有企业部、ＮＥＲ和Ｅｓｋｏｍ等共同签订了一个协议，就下一步的改革步骤达成了共识，成立由国有企业部牵头的电力重组委员会，责成Ｅｓｋｏｍ将发电环节改组为多个子公司开展内部竞争，建立独立的输电公司，并将内部电力库改组为独立市场运营公司。目前，一个包含有日前市场、平衡市场、双边合同交易和金融风险管理产品交易的自愿型电力市场已经初步在南非建立起来。

　　南非已经在法律和政策层面建立起了广泛的竞争和反垄断制度，并于１９９８年通过了竞争法。２００２年，ＮＥＲ与竞争委员会签署了一个谅解备忘录，决定成立一个联合工作组，并确定了二者各自的职责和功能。对电力工业垄断环节的管制职能主要由ＮＥＲ承担，而竞争环节，主要采用市场手段来实现，并和竞争委员会共同监管其中的市场力滥用问题。

　　南非电力改革最具现实紧迫性的环节无疑是配电改革，但各方在配电改革上分歧较大。南非电力重组委员会（ＥＲＩＣ）的“配电改革蓝图”的主要思路是整合Ｅｓｋｏｍ的配电环节和各个市政配电公司为六个地区配电机构。２００５年６月，ＮＥＲ发布地区配电机构的管制框架，包括许可证草案、零售电价指南、批发电价指南、批发交易规则框架和交叉补贴政策等。其批发电价系统ＷＥＰＳ分三个阶段实施：第一阶段在Ｅｓｋｏｍ内部实施，供电环节向发电环节批发；第二阶段由Ｅｓｋｏｍ供电的年用电量在１０亿千瓦时以上的大用户向发电环节批发；第三阶段由市政供电的大用户向发电环节批发。２００５年７月１日，第一个地区配电公司——ＲＥＤ（Ｐｔｙ）ＯＮＥ有限公司成立。

　　２００６年，ＮＥＲ演变为ＮＥＲＳＡ，其职能从电力监管扩展到能源监管，其监管范围从电力工业扩展到管道天然气和管道石油。从２００７年开始，南非将开始引入新的发电容量。新容量的７０％将仍由Ｅｓｋｏｍ承担，而剩余的３０％将由私有投资者承担。

　　改革评价

　　总的来说，南非电力改革因其政治形势变化而具有一些特点，其能源战略从能源安全第一向社会平等和经济效率转换。在１９９８年《白皮书》发布之后，南非电力市场化改革进展缓慢，但其国家电气化项目显然取得了巨大成就。配电环节改革的方向和原则已经得到确定，但推进困难，尤其是遭到了不愿意放弃配电业务的市政部门的抵制。Ｅｓｋｏｍ的公司化改组取得了实质性的进展，政府和企业的角色得以较好的明确。虽然南非的电力工业重组和自由化步伐比其他许多国家都要慢，但在改革进程中做到了信息透明、争论充分和推进坚决几者之间的较好结合。当前，南非电力工业改革的关键挑战在于如何创建一个风险分布更为公平的竞争环境。（国家电监会市场监管部供稿）

信息来源：中国电力报