关于构建我国新型煤炭管理体制的初步研究

 

（作者：江西邮政局      肖太寿[1]）

 

(中文摘要):本文首先分析现行管理体制存在诸如“九龙治煤”的多头管理、管理主体越位缺位并存、管理体系不健全、管理手段落后等问题。论证了现行体制已经不能适应煤炭工业健康发展的要求，是长期存在的煤炭资源开发秩序混乱、矿难频发、矿区环境污染等问题不能得到很好解决的重要原因。而后，以西方发达国家的煤炭管理体制为研究对象，探讨了市场经济国家煤炭管理体制的一般的特点，及其对我国煤炭管理体制创新的启示。在此分析的基础上，笔者尝试性的提出了我国煤炭管理体制创新的指导思想、基本原则和目标，并对可供选择的模式、途径进行了比较分析，对新的煤炭管理体制进行了整体构想，主张从功能上着眼，努力构建一个集中统一、权威、系统、专业化的新煤炭管理体制。

 

关键词：     煤炭           管理体制           创新  

 

Elemently Studying on creating new style of Coal industry management system in China

(author:   jiangxi China post        xiao tai shou )

Abstract: In the essay, the author firstly gives a brief introduction to the historical evolutionof coal management system, secondly analyzes many problems existed in current management system, such as multiply-regulated, the coexistence of the management’s  exceeding authority and absence, the poorly-regulated management system and outdated management approaches. Then, the author proves that current management system, being unable to meet the requirements for the development of coal industry, has resulted in long-tem problems such as disordered development, frequent coal-related disasters and the pollution of mineral environment as well. Next, the author, taking the western countries’ coal management systems as the subject, discussed the general features of the coal management systems of market-oriented countries and their resulting enlightenment to our country.Based on the analyses above, the author experimentally ser up the guideline, the basic rules and goals of promoting innovative system of our country’s coal management, at the same time, compared and analyzed the alternative models of system innovation. Finally, the author claims it is important to functionally attempt to build up a new coal management system featuring centralization, unification, authoritativeness, schematism and specialization.

 

 

Key words:  coal     management system    innovation

 

 

 

煤炭管理体制是关于煤炭行业管理机构设置、管理权限划分和调控管理方式等方面的制度体系，是煤炭管理机构依据一定的法律法规和有关政策对煤炭发展战略、煤炭资源规划、煤矿安全、矿区环境、煤炭资源城市转型等方面进行宏观管理的各种行为关系的总和。我国当前的煤炭管理体制已经不能适应煤炭工业健康发展的需要，在建设节约型社会、和谐社会和小康社会的今天，借鉴西方发达国家煤炭管理的经验，加强我国煤炭行业管理体制创新研究，构建科学的煤炭管理体制，对于建立新型煤炭工业体系和走新型煤炭工业化道路；促进煤炭行业健康持续的发展有重要的意义。

一、煤炭行业管理体制存在的问题及其影响

（一）现行煤炭行业管理体制存在的问题

我国现行的煤炭管理体制是从1998年国家撤消煤炭部以后而形成的，这种体制在一定程度上符合我国经济体制改革的目标取向，做到了权利下放、简政裁员、政企分开，对于促进煤炭工业的发展起了一定的历史作用。但是，由于撤消了统一的主管部门，煤炭管理职能分解到多个宏观管理部门，客观上看，煤炭管理体系被肢解，管理队伍被分流，形成了“九龙治水”的局面。在这种情况下，出现了越位与缺位并存、管理体系不健全、监管不力、不到位等问题，是一种“低级别的分散的管理模式”。[2]

1、“九龙治煤”的多头管理

我国现行的煤炭行业管理职能主要集中在国家发展和改革委员会、国土资源部、国家煤矿安全监察局、国务院国有资产监督管理委员会、国家环保总局、商务部、财政部、国家能源领导小组 “能源办”等8个部委和煤炭行业协会。 国家发展和改革委员会能源局、发展规划司、固定资产投资司等主要负责全国煤炭行业的整体发展规划、体制改革和大型煤矿项目建设、矿区规划、投资的审批；经济运行局主要负责安排煤炭行业的生产，协调煤炭行业运行，安排与煤炭行业生产运行相关的重大事项；国民经济综合司负责牵头并与经济运行局、能源局、价格司等进行煤炭产品的年度订货，衔接生产、运输与消费等各有关方面平衡等问题；价格司主要负责指定煤炭价格政策、协调煤炭价格问题。国土资源部主要负责煤炭资源与储量的管理，包括核准煤炭资源、审批勘探权和开采权以及土地使用权等，颁发勘探和开采许可证，审批勘探权和开采权的转让和租赁等。国家煤矿安全监察局负责煤矿安全监察、事故处理等事务。国有资产监督管理委员会对煤炭企业国有资产的保值增值实行监督和管理，推进国有煤炭企业的现代企业制度建设，管理产权交易等。国家环境保护总局审批煤矿建设和关闭项目的环境影响报告，同时对煤炭开采过程中的环境污染、生态破坏等进行监督管理。商务部负责培育煤炭产品的商业环境，与其他部门共同开展引进外资和制定煤炭进出口政策等，对煤炭对外贸易工作进行具体的配额管理以及许可证的发放等。国务院“能源办”跟踪了解包括煤炭在内的能源安全状况，预测预警煤炭宏观和重大问题，组织有关单位研究煤炭战略和规划，研究煤炭开发与节约、能源安全与应急、煤炭对外合作等重大政策。财政部主要负责煤炭企业的收入分配管理。煤炭协会在企业和政府间起桥梁和纽带作用，发挥服务和自律功能，协助政府推行经济政策和法令，推动煤炭行业技术与管理进步和可持续发展，实现煤炭工业现代化。
    从管理煤炭的主体来看，当前的煤炭管理现状是“九龙治煤”，多头管理产生很多问题。由于煤炭部撤销后，权力被分解到以上所述的各个部门，原来由煤炭部承担的生产管理、资源规范、科研开发、装备研究、信息交流及人才培养等大量基础性工作由发展改革委能源局下设立的煤炭处承接。然而，只有几个人编制的煤炭处根本无力承担煤炭行业管理的上述职能。同时，原煤炭部所属的煤炭工业局，被纷纷划给地方的各部门，造成完整的管理体系解体。在全国27个产煤省设置了煤炭行业管理部门，但情况五花八门。有的为经贸委(经委、国资委)内设机构管理的二级局或处，有的在省发改委内设机构管理，也有在工业办公室的。这些煤炭管理部门虽有机构，但除少数省份外，大多数人员编制不足，经费短缺，权力档次低，难以真正实施有效的行业管理，管理职能大大弱化。而且这种管理体制造成了部门之间的协调难度加大。例如国土资源部门管理资源的探矿权和采矿权设置与煤炭行业行政主管部门制定的煤炭开发规划不衔接，使煤炭规划难以实施，造成资源管理混乱。在煤矿安全监管方面，煤矿监察机构负责实施国家监察的职责，煤炭行业管理部门负责行业安全监督管理职责，职责难以划清等。

2、管理主体职能越位缺位并存

    在煤炭管理主体呈现多头管理的情况下，必然出现有的管理部门会越权去管理不是他管辖范围内的事，出现严重的管理越位和缺位现象，使管理缺乏专业性。例如，我在某省某煤矿调研中发现，该省的国有资产管理委员会不仅管理该煤矿集团的国有资产的保值和增值，而且管理该集团的煤矿安全、企业经营和各项检查事项、直至社团活动。国资委的定位本来是国有资产的出资人代表，它的主要职能是确保国有资产的保值增值，向国有企业选派国有资产的产权代表，防止国有资产的流失。国有企业涉及的行业跨度大，仅凭几个人进行经营式的管理，其结果必然是国资委忙得团团转，被监管对象的积极性、主动性和创造性受影响。作为国资委没有能力和必要去管理煤矿集团的一些微观活动，结果是管理取得的效果差。这是典型的“越位”。

在管理主体出现越位的同时，又出现了管理主体的缺位，即从整个国家的情况来看，整个煤炭行业缺乏一个综合性的、权威性的行业主管机构，没有一个集中统一的管理机构代表国家的意志从国民经济全局的角度管理煤炭行业。

3、管理体系不健全

   （1）缺乏煤炭资源的统一规划管理。“2000年底，煤炭行业管理职能先后并入原国家经贸委和国家发改委，煤炭安全生产监督管理局保留了煤炭安全生产监督管理职责。煤炭规划部门也完全进入市场。除部分产煤大省以外，不少省区煤炭管理部门相继撤并划转。原来以煤炭管理部门为主体的煤炭资源规划管理体系被废除了，以国家发改委为主体的煤炭资源规划管理体系尚未完全建立，使煤炭资源的规划管理职能弱化，结果出现了资源的无序开发和矿业权设置与煤炭开发规划相脱节的弊病”。[3]

   （2）华集团、中国中煤能源集团归中央管理以外，其余的煤炭企业全部归各个地方自主管理，这些煤炭企业是地方政府的纳税户，甚至是一些产煤省的纳税大户。这中地方政府与煤炭企业的“父子”关系必然导致地方政府成为地方煤炭企业的强有力的保护伞。在这种关系的背景下，当中央的煤炭管理部门对地方煤炭企业进行监督和检查时，地方政府倾向于从地方利益出发，与地方煤炭企业共谋共同抵制来自中央的各项监督检查工作。例如，我国近几年对技术落后、质量低劣、污染严重的小煤矿，中央政府 “三令五申”要求实行关闭破产。由于这些小煤矿是当地政府的纳税户，可以增加当地政府的财政收入，可以解决当地百姓的就业。在以追求GDP增长作为政绩考核标准的情况下，地方政府就会放松对不符合国家规定要求的小煤矿的关闭力度，出于地方保护主义，想方设法为地方小煤矿实行庇护，甚至有些地方官员与地方矿主共谋，以“权力入股”的方式为小煤矿实行保护，使一些不符合开采条件的小煤矿时时得不到关闭。

（3）地方政府的煤炭管理模式各异，缺乏统一的系统性。通过调研发现，我国地方政府对煤炭的管理主要有三种模式：行政主导型、事业加强型、以企代政型。其中行政主导型是指重新组建省煤炭工业管理局并作为政府的组成部分，对煤炭工业实行全面的行政型管理。事业加强型是指省政府把煤炭行业管理机构定为事业单位，但它的权力和职任已经超出一般的事业单位，拥有一定的行政职能，而且有不断加强的趋势。以企代政型是指由省政府出面，相继组建省煤炭集团公司，管理全省的煤炭企业，实际上，主要管理国有或国有控股企业。这三种管理模式在后面“可供选择的几种管理模式”中有详细的介绍。由于没有一个统一的煤炭行业主管机构对地方煤炭管理的指导，结果地方对煤炭的管理模式各有千秋，尽管具有地方区域性的特点，但相互之间不协调，甚至有些地方的管理模式出现了旧体制的翻版。这种不是全国一盘棋的管理模式，增加了不少管理难度，特别是涉及到省际间的煤炭管理问题，更是困难重重。

   4、管理方式落后

（1）各主管部门在市场准入环节上重发证轻监督，监管不力。例如，国土资源部（厅）负责颁发煤炭资源勘探和生产许可证、土地使用证。国家安全监察局负责颁发安全生产许可证。设在各政府部门里面的煤炭管理部门负责颁发矿长资格证。在规范市场主体进入煤炭行业，保证煤炭市场有序发展方面，这些主管部门重视市场主体的资格审查是很有必要的，但是，随着时间的推移和客观环境的变化，许多煤炭生产经营企业的技术、安全条件不符合国家规定的要求或与国家规定的要求发生偏离，按要求必须进行整改，整改后如符合国家规定要求的企业，国家继续给予颁发安全生产许可证等各类证书才能获得生产经营权；如整改后不符合国家规定要求的企业就依法给予关闭破产。然而，我国煤炭行业的各主管部门只注重给以颁发证书，轻视事后检查和监督，导致各类煤炭企业不注重技术、生产安全条件的改善，探矿权、开采权的层层转让，只追求眼前的经济利益，进而酿成了现在的矿难频频发生，矿区环境污染严重，煤炭资源开发秩序混乱的局面。

（2）安全管理与监督不到位。按照目前的安全监督体制，国家对煤矿的行业管理职能和安全监察职能是完全分开的，即所有煤矿不论其所有制结构如何，在安全方面一律要接受煤矿安全监察机构的管理。“按照国务院批准的煤矿安全监察局编制，全国总共才2800人，各办事处（分局）一般为20人左右，业务量较大的也才可核定为30人左右，而对于数量众多、星罗棋布的地方国有、乡镇以及私有煤矿，完全依靠最低设在地级中心城市的煤矿安全监察办事处（分局）的管理”。[4]由于全国的煤矿安全监察人员偏少，管理者与被管理者相距较远，这就使得大量煤矿不会接受真正的日常检查，煤矿安全监察机构只能根据下面报上来的书面材料进行所谓的安全管理。脱离了执法部门的现场监督检查，完全依赖被检查人的自我汇报，煤矿安全难以得到保证。结果往往是哪里出了事故煤矿安监机构就出现在哪里，监管机构俨然只有处理善后的使命。即所谓的“头疼医头，脚疼医脚”的救火式管理。

（二）现行煤炭管理体制产生的负面影响

近几年来，煤炭市场供求关系发生了变化，煤炭价格呈现恢复性上涨的趋势。在这一市场信号的引导下，煤炭产业成为投资的热土。煤炭投资首要的是占有资源。由于缺乏科学的管理，围绕煤炭资源发生的问题越来越多，越来越严重。有的地方地方出现了拍卖国家规划区和国有重点煤炭企业后备资源的现象，甚至将国家明令实行保护性开采的稀缺焦煤资源化整为零，人为分割成小块井田招标挂牌拍卖。有的企业跑马圈地、炒卖探矿和采矿权，有的企业乱采乱挖、采肥丢瘦。结果煤炭资源开发秩序混乱，浪费严重，煤炭资源得不到优化配置。

由于煤炭资源开采监管体系不完善、资源有偿使用制度不完善、矿业权设置与矿区规划脱节、煤炭储量家底不清及资源回采率界定缺乏科学性等体制上的原因，导致我国资源回采率低下：国有煤矿 2000 多处，产量约占全国的 65%，大部分采用机械化采煤工艺，矿井回采率平均只有 45 ％左右；乡镇和个体小煤矿 2.6 万处，大部分采用非机械化采煤工艺，产量约占全国的 35 ％，矿井回采率只有 15%，有的甚至不到 10 ％。[5]

由于我国煤炭管理体制处于经常的变动之中，分分合合，现在又是多头管理的局面，因此，管理部门无法对煤矿关键性技术和重大装备的研发统筹兼顾和宏观指导，制定出煤炭产业相关的技术发展规划，构建相关的技术创新保障体系，及必要的技术国际交流与合作。加之，前几年煤炭行业的不景气，企业自身的研发和技术引进的资金投入不足。以上原因导致现在的煤矿工业技术基础薄弱，技术升级缓慢，集约化生产程度低。

过强的市场信号使一些煤炭企业加大开采力度。由于前些年累积了不少安全欠账，初步估算大约有600亿元。加上管理人员素质差，方法不得当，过高的安全事故率一直降不下来。我国从1998年到2005年的煤炭生产死亡人数和从2000年到2005年的煤炭生产死亡起数分别见 图1和图2：

图1：我国煤炭生产死亡人数

图2：我国煤炭生产死亡起数

（以上数据是根据历年的《中国煤炭工业年鉴》整理所得到的）

从上述图中可以看出：从1998年以来，我国煤炭生产死亡人数偏高，平均每年死亡人数为6209人；死亡起数从2000年到2002年持续上升，从2002年到2005年虽然略有小幅度下降，但却出现了单死亡起数死亡人数增加的现象。

由于煤炭管理体制不顺，各煤炭行业管理部门缺乏强有力的监督，使各类型的煤炭企业在经济利益的驱动下，无视国家环境保护法，削减环境治理投入，造成矿区环境严重污染。在我国“煤炭开采过程中每年抽放的煤层瓦斯气约80亿立方米，原煤洗选过程中每年产生煤矸石7000万吨，已累计堆存30多亿吨。煤矸石堆存占用土地已经超过1万公顷，且每年增加200～300公顷。部分煤矸石自燃造成严重的大气污染”。[6]

二、西方国家的煤炭管理及对我国的启示

（一）西方发达国家管理煤炭的简要介绍

西方的产煤国家，大多数都设有能源部或燃料动力部，都很重视煤炭的统一管理，绝大多数国家都采取高级别的统一管理体制。[7]

1、美国。美国的煤炭工业主要由1977年成立的能源部管理。联邦政府管理煤炭工业的职能是：制订政策、法规和规划，联帮土地的出租、勘探和使用（内政部）；企业兼并（司法部）；监督有全国意义的财政援助项目；煤矿安全监察（劳工部）；研究与开发；统计和信息服务；对外事务；紧急权力（合成燃料公司等）。能源部主管政策法规的机构有：政策、规划和分析局，经济法规局，少数民族经济政策局，听取和上诉办公室等。1981年，这些机构的人员编制多达1839人，是能源部最大的部门。它们的主要职责是：制订国家能源政策和规划，协调政策和项目的分析与评价工作，根据政策目标准备立法议案。能源部的第二大机构是能源信息局，其职责是:能源数据的收集、处理、审核、分析和出版，为政府决策者、企业和公众提供能源长期供需预测、能源工业竞争性以及企业资本和财务结构分析等信息服务。

2、澳大利亚。澳大利亚对煤炭行业的管理是实行联邦政府和州政府两级政府调控，煤炭企业自主经营的体制模式。澳大利亚为了加强对煤炭及其他能源、矿产业的调控管理，设立了初级产业能源部，初级产业能源部下设煤炭与矿业司来加强对煤炭产业的管理。初级产业能源部的职权主要是:代表政府在宪法及法律规定的范围内行使管理职权，侧重于宏观调控，不涉及企业生产经营活动。重点是运用税率和银行存贷利率等经济手段来调控经济，进而影响企业，同时协助企业对国外联络出口及监督企业环保等。具体职权包括4个方面:一是煤炭出口管制；二是税收政策；三是环境保护；四是管理支付给州政府的专项基础设施建设资金。澳大利亚的煤炭生产主要集中在新南威尔士州和昆士兰州，两个州均设置了矿产能源部。按照宪法的规定，土地及煤炭资源属州政府所有，州政府要制定各行各业的法规，并由相应的单位执行。州政府主要管理以下几个方面的事情:一是土地的使用。公布勘探、采矿租借权和矿区使用费；二是为煤矿提供基础设施，确定使用这些设施的费用；三是制定颁布矿井规程、劳工法和安全法规等；四是环境保护管理；五是税收。作为州政府的煤炭管理部门的主要职责是，负责煤炭开采计划的审查批准；提供生活服务；组织建设相关基础设施。具体内容:根据煤炭储量分布规划开采区域；负责办理勘探许可证、开发和开采许可证；进行有关数据的统计，为州政府和煤炭公司提供服务；对国内外煤炭信息进行收集、分析和评估传递，为煤炭公司提供咨询服务；管理煤矿雇员培训计划；负责保险医疗，建立若干保险医疗中心，为煤矿职员提供工伤救护及疾病医疗；为煤矿建设铁路、港口等基础设施。

3、其他国家。其它国家也非常重视国家对煤炭行业的集中统一管理。南非的能源消费结构与我国很相似，煤炭占70%以上，石油占20%左右，其政府机构设置了矿产与能源部，下设的能源管理部门主要负责能源方面的法规、规划，协调政府部门与能源协会方面的事务。另外，韩国、泰国、印尼、土耳其、哥伦比亚和西班牙等国家都设立了能源部或燃料动力部等集中管理全国能源方面的工作。2005年上半年，乌克兰也成立了集中统一管理全国煤炭产业的煤炭部。法国和日本虽然没有设立专门部门，但也都在政府最重要的部门内设置了专司机构。德国联邦经济与技术部是政府宏观经济管理最重要的部门，下设8个司局，其中就有能源司，统一负责能源战略、能源政策研究，协调石油、天然气、煤炭、核能、电力生产与供应，促进新能源的发展等。日本几乎不生产能源，主要依靠从国外进口。即便如此，日本在经济产业省内设立了副部级的能源与核资源厅，负责能源战略、能源政策研究和制定，负责统一管理石油、天然气、煤炭和其他矿物的生产及供应，负责新能源的开发利用和节能工作。

（二）西方国家统一管理煤炭取得的效果

通过对西方发达国家对煤炭行业实行的统一管理实践的考察，可以看出这些国家对煤炭行业的管理所取得的效果是明显的、积极的，主要体现以下几方面：

1、“国家制订煤炭政策、法规和规划，并监督其实施”，[8]实现对煤炭行业的资源、安全、环境管理。提高了煤炭资源的利用率和回采率；资源规划合理、开发有序；大大减少了死亡人。如“美国矿山事故死亡从1978年的242人降至2004年的53人，其中煤矿事故死亡27人，创下美国矿山职业死亡事故有记录（1910年）以来的最好水平”。[9]

2、“政府对煤矿建设项目、勘探许可证、营业许可证实行审批制、审批相当严格，加强对市场准入的管理。对煤炭企业实行竞争、反对垄断”。[10]维护了公平竞争。

3、政府重视税收政策手段对煤炭工业进行宏观调控。主要是“通过税收优惠给生产者补贴，降低生产成本；通过调整税率实现煤炭供需总量平衡；通过政府养老金、失业保险、医疗保健、穷人补贴等转移支付手段，重新分配收入，缩小收入差距；通过税收解决矿区的环境保护，即建立所区复田基金，使矿区环境得到优化”。[11]

4、“政府对煤矿工人的就业和工资进行干预：平等就业、最低工资制、培训、资格证书、对工会的管理”。[12]提高了矿工队伍的素质，保证了矿工的平等就业机会和权利。

5、“国家通过财政支持，以实现政府的经济和社会目标：振兴和保护国内煤炭工业；支持研究开发，促进了煤炭科学发展和技术进步；改善煤矿安全保健和矿工福利；治理煤炭生产利用造成的环境损害；建设运煤基础设施”。[13]

6、开展咨询和信息服务，减少决策风险，提高社会对煤炭工业的认识程度和支持力度。

（三）西方发达国家的煤炭管理给我国的启示

从西方国家的煤炭管理介绍来看，西方发达国家对煤炭的管理体制大体分为两类：[14]1、高级别的统一管理体制。采用这种管理模式的国家主要以美国、俄罗斯、澳大利亚、印度等为典型代表，这些国家都设立了全国统一的煤炭行业管理机构来加强对国内煤炭的行业管理。2、低级别的统一管理体制。采用这种管理模式的国家主要以日本、德国等为代表。这些国家对煤炭行业的统一管理所取得的良好效果可以证明产煤国家应该加强对煤炭的统一管理。虽然西方 国家的国情与我国不完全一样，但是作为市场经的基本特征是一样的，煤炭商品的一般性特征是一样的，由于煤炭行业的特殊性和各种社会性问题而要求政府加强对煤炭产业进行统一管理的客观性是一样的。因此，作为主要煤炭生产国的我国也应该按这种客观必然性的要求，借鉴西方发达国家的煤炭管理经验，选择统一的煤炭管理模式。

三、新煤炭行业管理体制的构想

    通过前面的分析论证可知，现行的煤炭管理体制很有创新的必要。这种体制的创新不是对以前制度的全盘否定，而是在原有制度的基础上，进行新的制度安排和设置。

（一）指导思想

建立新的煤炭管理体制必须要以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，实现煤炭工业与经济、社会和生态环境的和谐发展。

（二）基本原则

    1、有利于社会生产力发展的原则

生产力是指人们征服自然、改造自然的能力。具有一定生产经验和劳动技能的人同生产工具这两项，就构成社会的生产力。[15] 我国煤炭领域中存在的生产装备技术落后，劳动者素质差和技能低的现象，说明我国煤炭领域的低生产力水平。社会主义的根本任务是解放和发展社会生产力，一切制度创新都是为了促进和解放生产力，煤炭管理体制的创新也是如此。我们要以解放生产力，发展先进生产力为取向，按照有利于先进生产力发展的原则推进我国煤炭产业管理制度创新，用是否有利于先进生产力发展的标准判断煤炭管理体制创新的正确与否。

2、坚持市场化的改革原则

 市场经济的第一个原则就是资源配置的市场化，市场是资源配置的基础性机制。28年的坚辛改革的目标就是要建立市场经济体制，以保障国民经济健康、稳定、协调、可持续发展。因此，新的煤炭管理体制的组建，要按照市场经济体制目标的总要求去进行制度安排，必须突出市场的作用，凡是市场能够解决的都让给市场去做，政府主要去管市场不能解决或不能很好解决的领域。

3、有利于政府宏观调控的原则

在市场经济体制下，政府不直接干预企业的生产经营活动，但政府必须运用经济手段、法律手段和必要的行政手段管理经济，以弥补市场调节的缺点和弱点。为此，必须转变政府管理经济的职能，建立以间接手段为主的宏观调控体系，保证国民经济的健康运行。煤炭管理体制是社会主义市场经济体制的一部分，新建立的煤炭管理体制要求在发挥市场配置资源基础性作用的同时进行政府宏观调控。

4、有利于提高煤炭企业效益的原则

政府对煤炭行业的宏观管理的目的是为了搞活煤炭企业，达到微观效益与宏观效益的统一。这就要求我们在建立新的煤炭行业管理体制时，要更多的从煤炭企业的微观层面上去考虑，让煤炭企业都能成为独立的市场竞争主体。煤炭管理体制的制度创新的关键是要搞活煤炭企业的活力。

5、有利于构建和谐社会的原则

和谐社会包括两个方面：人与社会的和谐，人与自然的和谐。其内涵是“民主法治、公平正义、诚心友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”。我国煤炭行业近几年出现的煤炭行业与电力行业的工资收入差距，煤矿安全事故频发，矿区环境的严重污染，煤电油运紧张导致生产秩序不稳定等现象，这说明我国的煤炭行业存在人与社会和人与自然的不和谐的问题。此外，创新煤炭管理体制还涉及到各管理主体权利关系的再调整，是一项利益的重新再分配，如果把握不好，会影响经济、社会的发展乃至政治稳定。因此，必须按照和谐社会建设的要求构建新的体现人与自然和谐相处的煤炭管理体制。

（三）基本目标

煤炭管理体制的创新需要达到的基本目标是：要实现煤炭行业的集中统一的、系统的、权威的、专业化的、信息化的管理体制。所谓“集中统一”就是要把分散在各个部门的管理权限统一集中起来，由一个主管部门行使，改变“九龙治煤”的现象，克服政出多门、管理混乱的局面。“系统的管理”是指煤炭行业管理不能就煤炭而管煤炭，要统筹兼顾煤炭工业与相关产业的协调发展、统筹煤炭开发与生态环境的协调发展、统筹矿山经济与区域经济的协调发展。“权威的、专业化的管理”是指要求煤炭行业具有一支专业化水平高的，懂煤炭行业管理的，高素质的管理队伍，使煤炭行业管理机构具有管理的权威性。“信息化的管理”是指在充分发挥主观能动作用基础上，采用电子技术与网络技术，综合利用现代管理方法，通过建立行业法律法规、科学的行业评价体系等措施，规范煤炭行业行为主体，确保政府政策的顺利实施和信息的及时传递与反馈的管理手段系统。即依托现代化的信息管理手段，实现管理的信息化、现代化。

（四）管理模式的选择

1、可供选择的几种管理模式

近几年来，我国一些地方政府对煤炭行业管理体制的创新进行了大胆的探索和实践。从创新的模式类型上看，主要有如下三种类型：

（1）行政主导型的管理模式。这种类型以辽宁为代表，2005年 7 月辽宁省人民政府在省煤炭工业局的基础上组建煤炭工业管理局，以进一步加强煤炭行业和煤矿安全生产的监督管理，对煤炭工业实行全面的行政性管理，促进煤炭工业健康发展。新组建的辽宁省煤炭工业管理局为正厅级建制、省政府的直属机构。辽宁省省委、省政府在赋予该局对省属国有煤炭企业“人、财、物”管理职能的同时，也将行业发展规划、省属国有煤炭企业的生产管理、技术管理、安全监管、整顿小煤矿等各项与煤炭有关的职能一并授予他们。主要职责是：负责全省煤炭行业管理、煤矿生产监管工作；依法整顿煤炭生产和经营秩序；负责管理省属国有煤矿企业的领导班子；负责履行省属国有煤炭企业出资人职能；负责掌握和分析全省煤炭工业生产动态，汇集、分析和发布省内外煤炭经济技术和市场信息，提供信息咨询服务；承办省委、省政府交办的其他事项。

（2）事业加强型的管理模式。这种类型以山西为代表。山西省一直保留着煤炭工业局，正厅级建制，主要职责是：研究拟订煤炭工业的发展战略、行业规划，提出煤炭资源合理开发和综合利用的建议，促进行业结构调整，引导行业合理布局。研究提出发展煤炭工业的方针、政策和法规；监督企业执行煤炭工业法律、法规和生产技术规范、规程和标准。研究提出全省煤炭营销策略和产运销衔接的政策建议，参与组织全省煤炭企业年度煤炭定货，协助协调与铁路、港口及主要用户的合作关系，维护公平竞争秩序，引导企业联合竞争。研究制定煤炭工业体制改革的政策和措施，指导国有煤炭企业改革、改组，建立现代企业制度，推动国有煤炭企业扭亏脱困、关闭破产、转产分流，实施再就业工程。依法整顿煤炭生产和经营秩序，关停违法开办和经营的各类煤矿。负责煤炭生产许可证的发放管理和煤炭经营许可证的初审工作。负责全省煤炭生产的总量控制，组织实施关井压产工作，依法对新开煤矿进行审批。掌握和分析煤炭工业经济运行动态，汇集、分析和发布煤炭经济技术和市场信息。负责全行业新技术推广工作，指导企业利用高新技术改造传统产业，负责全行业科技成果鉴定，组织全行业的国际技术交流。负责煤炭生产补贴款和专项维简费的集中管理，保障煤炭工业健康发展。承担省人民政府交办的其他事项。从职能看，山西煤炭工业局为事业单位，但他的权利和责任已超出一般的事业单位，拥有一定的行政职能，而且在不断加强。

（3）以企代政型的管理模式。这种模式主要以福建、黑龙江、陕西、四川等省为代表，是由省政府出面，相继组建了省煤炭集团公司，由省政府委托省煤炭集团公司管理全省的煤炭工业，实际上，主要管理国有或国有控股大型企业。例如，四川省组建的煤炭产业集团是作为省属国有独资煤炭集团,采用母子公司管理模式,以攀枝花煤业(集团)有限责任公司、芙蓉集团实业有限责任公司、华蓥山广能(集团)有限责任公司、达竹煤电(集团)有限责任公司、广旺能源发展(集团)有限责任公司、川南煤业有限责任公司和威远煤矿等7户国有重点煤炭企业为核心,合并四川省煤炭工业供销总公司。在组织结构上,将根据《公司法》规定,设置董事会、监事会和经理层“三层构架”。该集团的主要职能是：统一负责规划和新建项目投资以及对外合作；统一负责集团内的国有资产管理、对子公司的财务管理和经营目标管理；负责履行对集团所属企业的国有资产出资人管理；负责统一销售关系全省经济运行的重要煤炭产品；统一负责安全生产；负责所属子公司的人才培训等。

2、各种管理模式的比较分析

从以上可供选择的三种类型管理模式的介绍来看，各种管理模式各有各的优缺点，谁优谁劣难以断言，但有几点是可以肯定的：（1）以辽宁省为代表的行政主导型管理模式，把管理煤炭的各种权力集中到省煤炭工业管理局，明显增加了主管机构的权威性，有利于加强对煤炭企业的管理，保证了煤炭工业健康发展。但是，这种做法形成了省煤炭工业管理局与辽宁煤矿安全监察局、辽宁省安全生产管理局三部门都对煤矿进行安全监管的局面，这可能会出现重复监管的问题，而且这种管理体制有旧体制复辟之嫌。我们进行的体制创新必须明确的一点是：高度集权计划经济条件下旧体制不能复归，政府不能越位管企业。（2）事业单位行政化的模式是功能型行政管理体制不到位的产物，而且运行起来困难重重，人员没编制，开支靠自筹，权力不到位，缺少权威性。（3）在以企代政的管理体制中，组建煤炭产业集团,可以有效提高煤炭产业的集中度和资源利用率,加强政府对煤炭的宏观调控，但目前显露出的矛盾较多，如产权界定、决策权限、管理成本、收益分配等方面的矛盾，影响了煤炭企业发展和行业规范运作。总之，应该总结和跟踪研究各种类型的煤炭管理体制的优点和不足，学习和借鉴发达国家（如美国）的做法，不是从名称上，也不是从形式上，而主要从功能上着眼。建立符合中国特色的煤炭行业管理体制。

3、创新模式的构想

   （1）管理主体

    关于能源管理主体的选择问题，有一些专家提出过不少建议，不过很少谈到煤炭管理主体。国家发展和改革委员会能源局巡视员吴吟认为，“我们应该借鉴世界上发达国家和主要能源生产国家的做法，认真总结历史的经验和教训，设立一个政府管理部门，统一研究能源战略、管理能源资源、制定能源工业政策和法规，以促进我国能源工业健康发展。”[16] 亚洲开发银行驻中国代表处负责电力的项目官员李勇认为，“成立一个能源部有助于中国能源问题的解决。中国能源行业面临的第一大挑战是，能源战略的制定和如何具体实施。能源包括的子行业比较多，煤电油气等。能源点在中国的分布不平均，主要的能源点分布在西部，大量的需求地域却在东部。这就需要一个站得比较高的能源部门，通盘考虑中国的能源规划和计划。而且这个部门需要足够的能力和时间，也需要足够的财力和人力。如果有一个比较高一级的部门，从政策层面上就能提供更清楚的支持。” 国家发改委经济体制与管理研究所研究员宦国渝提出了成立能源部的建议。[17] 这些专家建议要建立一个统一的政府管理机构，加强对能源行业的统一管理，是有一定的积极意义。由于煤炭是中国的主体能源，它占中国能源生产和消费总量的70%，中国煤炭行业管理体制是能源管理体制的主体部分。煤炭管理体制问题的解决等于解决了能源管理体制的主要问题。因此，应组建全国性的、集中统一的煤炭行业管理机构，以加强对煤炭行业的集中统一管理。新的煤炭管理机构叫什么名称并不重要，重要的在于他的职能定位。

关于煤炭行业的管理主体定位问题，理论界对其认识并不完全一致。有人认为行业管理的主体应该是政府部门，有人认为应该是民间组织的行业协会，还有人认为应该是这两者的结合。根据煤炭行业管理的任务以及中国经济体制改革的实践经验，我认为，中国煤炭行业管理的主体应该定位于国务院的政府部门，民间行业协会可以做辅助性的工作。这种“官民结合”的形式符合发展市场经济的要求，也比较适应目前中国经济管理的水平和客观条件，因此较易实施。当然，作为行业管理的主体，必须代表国家的整体利益，只有这样，才能保证行业管理的权威性。

定位于政府部门的新煤炭管理机构的主要职能是：负责提出国家煤炭资源战略、中长期煤炭发展规划，提出国家煤炭法律、法规及政策建议；制订煤炭建设计划和节约计划，合理调整和优化煤炭资源结构，统筹煤炭领域各产业的发展和利益协调；指导各区域煤炭管理机构的工作，研究解决煤炭发展中出现的新情况、新问题；负责煤炭信息收集工作，及时公布各地区、各部门、各重点企业的煤炭生产建设和煤炭节约成果，搞好重大煤炭示范工程等；协调煤炭领域对外开放和海外煤炭开发工作；加强煤炭领域的环境管理，促进煤炭资源与环境的协调发展；确保煤炭的安全供应。

（2）管理的客体

新的煤炭管理体制建立起来后，其管理客体是煤炭的整个行业，即煤炭行业管理机构主要从宏观上对煤炭行业进行规制管理，而不是象计划经济时期那样直接管理和干涉煤炭企业的微观活动。具体的管理内容是：煤炭资源的整体规划管理、市场准入和退出管理、矿区的环境污染管理、煤炭行业的技术提升管理、煤矿的生产安全管理、资源枯竭矿井职工的再安置管理、煤炭资源城市的转型管理、煤炭行业职工上岗培训管理等。

（3）管理体系

新的煤炭行业行业体制是系统管理的体制，它的管理是立体的系统管理。可以用如下图来表示：

 

 

   这个新的管理体系的内涵是，煤炭行业主管机构通过经济、法律、行政等手段调节市场，市场引导企业；充分发挥煤炭行业协会和各类行业监督机构的中介作用，为煤炭企业创造宽松、和谐的良好外部环境。在这个管理系统中需要强调以下几点：

1、煤炭行业主管机构主要负责产业的系统管理，具体包括：资源优化配置协调、市场准入制度安排与审批、安全生产监管、行业标准的颁布、政策研究实施与检查、信息收集整理与披露、煤炭市场的调控等。

    2、煤炭行业协会的功能定位。煤炭行业协会是中介组织，是连接政府与煤炭企业的桥梁。主要在保护煤炭企业合法利益、行业统计、技术服务、市场咨询和开发、行业发展、信息咨询服务等方面发挥作用，为政府制定法规、政策提供依据，为煤炭企业提供优质服务。煤炭行业协会一方面是围绕煤炭行业主管部门的中心任务，积极配合，完成政府部门委托的工作；另一方面是反映煤炭企业的呼声，主动为煤炭企业说话，替企业办事，维护企业利益，为煤炭企业排忧解难。

3、要充分发挥煤炭行业管理机构的监督职能。行使监督职能的机构要根据煤炭行业主管机构制定的各项政策、规则和国家制定的有关法律、法规对煤炭行业实行强有力的监督，特别是要加强煤炭资源的开采、煤矿安全生产、矿区环境污染等方面的重点监督。另外，要发挥新闻媒体的监督作用，对一些典型事例进行曝光。

 

（4）管理的手段

在新的煤炭管理体制下，行业管理机构对煤炭的行业管理主要采用法律、经济、行政等手段。

①法律手段。为了加强对煤炭行业的依法管理，一方面应完善以《煤炭法》为主体的各项法律法规体系。特别是要抓紧制定煤炭资源勘察、煤炭生产开发、特殊稀缺煤种保护、煤矿井下作业职工意外伤害保险和特殊防护、矿区保护等法规，使煤炭管理有法可依。首先，“在矿产资源方面，为防止浪费煤炭资源，必须用法律法规的形式进一步明确全国煤矿煤炭资源最低回收率、回采率不得低于45%-50%，全国开采煤层煤质的最高灰份不得大于40%；进一步明确原煤中硫的最高含量不得超过3%，凡是原煤中灰份大于30%、硫份大于1%的矿井必须建设降灰脱硫的设施，以防止粗放式烧煤造成环境污染；进一步明确煤炭生产企业超范围开采等违法者的法律责任，进一步明确政府有关部门的监管责任；依法取缔严重浪费煤炭资源的违法煤矿”。[18]其次，在安全生产方面，建立健全煤矿安全法律法规体系，加强煤矿安全执法队伍建设，用先进技术和设备装备煤矿救护队伍，切实强化安全执法监察，构建煤矿安全生产长效机制；用法律法规的形式进一步明确煤矿安全生产的基本条件、安全装备的最低标准和必备的生产系统标准，防止煤矿发生事故；统一各类的煤矿安全规程，明确安全管理、监察的责任和要求，明确煤矿事故追究法律责任的办法，依法取缔不具备安全生产条件的煤矿。最后，在生产经营方面，必须统一大小矿的办矿标准，对越界采煤、压价倾销的煤炭企业依法进行处罚；建立正常的煤炭生产经营秩序，取缔一大批扰乱煤炭生产经营秩序的煤矿。另一方面是加强煤炭执法的力度。主要是通过加强执法队伍建设，使各项煤炭法律法规得到真正的贯彻落实，真正做到“有法可依、执法必严、违法必究”。

②行政手段。一方面是实行严格的行政审批制度，主要有以下两种方式：禁止特定行为。政府制定市场准入标准，对于新矿建设项目、勘探权和采矿权许可证、营业许可证、煤矿安全生产许可证实行严格的审批制。凡是不符合市场标准的不准进入该行业进行生产和经营。如整顿和关闭那些浪费资源、技术落后、质量低劣、污染严重和没有安全生产保障的小煤矿。营业活动限制。即通过批准、认可制度，颁发资源勘探权、采矿权、安全生产许可证的企业才允许其进行营业活动。通过安全和操作资格的培训、考核，并取得上岗证的各类煤矿矿长、特种作业人员方可上岗。另一方面是安全和环境标准的制定。对煤炭企业的生产安全、劳动安全和工作场所安全，规定出统一的规格标准，以确保安全性。在煤炭开采方面进一步明确规定并切实执行回采率标准，建立健全资源生产率、资源消耗降低率、资源回收率、资源循环利用率、废弃物处理降低率等主要指标的标准体系。

③经济手段。一是借助于税收政策手段对煤炭工业进行宏观调控。主要是给煤炭企业给予税收优惠或降低税率；通过转移支付解决煤炭企业职工的部分政府养老金、失业保险金等。通过税收解决矿区的环境保护，即建立矿区复田基金。二是对煤炭工业给予不同程度的财政支持，以实现政府的经济和社会目标。政府对煤炭工业的财政支持主要用于煤炭研究；治理煤炭生产利用造成的环境损害；建设运煤基础设施。三是政府通过向煤炭企业实行排污收费、排污收税、补贴和排污权的交易等，激励其采取措施降低环境污染，保护环境。

④信息手段。在信息网络迅速发展的今天，要充分利用各种信息化手段加强对煤炭行业的管理。例如，加强煤炭安全信息网、煤炭流通管理网和井下安全监控联网管理系统的建设。各煤炭行业管理部门要运用先进的电子技术、计算机网络技术、通信技术、软件技术、视频技术等结合煤炭行业管理的特点，充分考虑系统的可靠性、易用性、安全性、可扩展性，通过煤矿安全监控系统、煤矿安全管理系统、网络系统实现对煤矿的瓦斯、通风、主要生产场所、主要设备等实施全方位的数字网络化（数据、图像、视频、声音）远程监控和管理，推动煤炭企业安全信息化和煤矿安全管理工作走向新的台阶。

成立的煤炭行业主管机构与计划经济时期的煤炭部是有区别的。组建新的煤炭行业管理机构并不是要回到以前计划经济时代的煤炭部的状态，而是与计划经济时期的煤炭部是有区别的。这种区别主要有以下几方面：①新的管理机构是在市场化的基础上进行的改革，它强调行业自律和企业的微观主体地位，突出宏观调控和公共职务。原则上讲不直接干涉企业的行为。②从主体来看，我们强调立体的管理模式，管理主体不局限于政府机关，还包括立法机关和中介组织，增强了政策的传导途径和执行监督。③管理的对象不同。计划经济时期的煤炭部的管理对象是煤炭企业，而新成立的煤炭行业管理机构的管理对象是煤炭的整个行业，即管煤炭行业的市场准入、安全、矿区的环境治理、矿区的迁村和移民、煤炭资源的规划等。④管理的方式不一样。以前的煤炭部主要应用直接的管理方式，直接对煤炭企业进行干预和调节，忽视市场的调节作用，完全充当了煤炭企业的“婆婆”，它们的关系是“婆媳”关系，“父爱主义”关系。煤炭企业是真正的“木偶企业”，[19] 煤炭部是木偶的操纵者。而新设立的煤炭管理机构的管理方式是间接的管理方式，主要应用产业政策、法规、规则作用于市场，市场作用于企业，以达到宏观调控的目的。煤炭管理机构是煤炭企业的“保姆”而不是“主子”。[20]⑤突出系统和信息管理。新的管理机构是从国民经济的整个大系统出发，对煤炭行业通过法律、经济、行政手段进行社会性规制，凭借现代化的信息管理手段进行系统管理。从信息流程看，创新的煤炭管理体制强调以市场为中心的信息的双向流动，强化了反馈机制。

（5）组织路径

煤炭行业新管理机构的组建会牵涉到各个利益集团利益格局的重新调整和分配。因此，新的管理机构组建时应充分考虑稳定与和谐，不要全面否定原来的管理机构，应该在原有的管理机构的基础上进行调整。从大体方向来看，有四条路径可以选择。

①在国家能源领导小组办公室（能源办）的基础上组建而成

由于国务院能源领导小组是新组建不久的能源协调机构，直接对总理负责，具有很高的权威性和协调性，可以考虑在国家能源领导小组办公室（能源办）的基础上组建一个新的煤炭行业管理机构，比如叫煤炭组或其它的名字，把目前已被肢解的煤炭产业管理职能集中到该行业管理机构里面，由它统一行使。这种组建方案，一来可以克服“九龙治煤”的格局；二来可以凭借国家能源领导小组的权威协调好各个利益集团的关系，有利于权力的平稳交接。

②在国家煤矿安全监察局的基础上改建而成

对煤矿生产安全负有监察职能的国家煤矿安监局是副部级的行政执法单位，是实行从中央到地方的垂直管理体制。该局大多数人员比较专业，有专业化管理的经验，而且一直重视煤炭产业的发展和管理。通过这几年的运转，该机构在全国已经形成了一定的管理权威和影响，因此，可以把国家煤矿安全监察局改建成国家煤炭管理总局，部级建制。并把其它部门管理煤炭的权利集中到国家煤炭管理总局。这种组建方案一来可以稳定分布全国各地的煤矿安全监察局的人员；二来可以实现比较专业化的管理；三来可以克服现行的多头管理的格局，实现集中统一的管理；四来可以在一定程度上减缓部门间的利益摩擦。

③在国家发改委能源局的基础上组建而成

原煤炭部撤消后，部分行政管理职能已经交给发改委能源局行使。发改委能源局积累了不少管理经验，造就了一批懂行业管理，善经营的专业人才。但由于发改委能源局编制人员少，行政级别低，管理缺乏权威。如果把国家发改委能源局升格为国务院部门，同时把煤炭处升为煤炭司，并增加编制人员，适当的把分散在其它部门的管理权力并入该煤炭司，扩大该司的职能，也是一条有效的途径。该组建方案可以充分发挥国家发改委能源局多年来积累起来的专业管理优势，而且有利于协调和平衡各个部门间的关系。

④另立“炉灶”，重新组建一个副部级以上的行业管理机构

为了尽早实现集中统一的管理，把分散在各个部门的煤炭管理人员集中起来，重新组建一个行业管理机构，副部级以上建制。这种组建方案也可以发挥前三种方案的优势，但是，很难协调好各个部门间的关系，如处理不当的话则会适得其反。

参考文献：

1、濮洪九等主编：《中国电力与煤炭》， 煤炭工业出版社，2004年10月第1版。

    2、于素：《国家能源领导小组成立 可能将升格为能源部》载第一财经日报，2005 年05 月30 日。

3、国家信息中心中国经济信息网编著：《2004年中国行业发展报告---煤炭业》，中国经济出版社，2005年4月第1版。

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7、本书编写组：《促进煤炭工业健康发展-----〈国务院关于促进煤炭工业健康发展的若干意见〉学习体会》，煤炭工业出版社，2005年8月第1版。

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10、潘伟尔：《我国能源管理体制探讨》，《经济研究参考》，2002年底8期。

11、吴吟：《关于我国能源管理体制的思考》，《中国能源》，2002年第10期。   

    12、王庆一：《市场经济国家如何管理煤炭工业》，煤炭经济研究，1995年第2期。

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    14、郭云涛：《应加快我国能源管理体制改革》，《中国煤炭》，2004年第11期。
    15、董维武编译：《美国联邦矿山安全健康监察局26年的成功经验 》，《中国煤炭》，2005年第4期。
    16、吴吟：《加强煤炭资源管理刻不容缓》，《中国煤炭》，2005年第四期。
    17、崔瑛：《煤炭工业的行业管理研究》，《煤炭经济研究》，1997年第8期。

18、范维唐：《坚持科学发展观，促进煤炭工业可持续健康发展》，《煤炭企业管理》，2004年第8期。

19、王庆一：《市场经济国家如何管理煤炭工业—项目审批、竞争与兼并》，煤炭经济研究，1995年第5期。

20、王庆一：《市场经济国家如何管理煤炭工业—税收》，煤炭经济研究，1995年第6期。

21、王庆一：《市场经济国家如何管理煤炭工业--就业和工资》，煤炭经济研究，1995年第9期。

22、王庆一：《市场经济国家如何管理煤炭工业—财政支持》，煤炭经济研究，1995年第10期。