二次煤荒的深层原因与煤炭工业十一五规划偏失

自2007年12月12日，重庆市部分电厂出现停机待煤、拉闸限电以后，全国停机待煤、拉闸限电的范围越来越大，最多时达17个省级电网，停机的装机容量超过4000万千瓦，出现自2000年以来的第二次煤荒。社会各界分析这次煤荒的原因很多，如煤炭需求增加，关闭小煤矿，春节煤矿提前放假，铁路春运和电煤价格博弈等。但笔者认为，这些原因都不是主要原因且有属牵强附会之嫌。这次煤荒的主要原因有二：一是煤炭库存总量特别是电煤用户库存量严重不合理；二是煤炭工业“十一五”规划脱离实际。无疑，这次煤荒给国民经济发展和人民生活造成了巨大损失。与上次（2004年至2005年）煤荒的警示相同，这次煤荒再次警示有关方面：必须重视煤炭工业发展规划，必须重视煤炭战略库存管理。否则，类似的煤荒还会发生！

一、长期的煤炭战略库存制度缺失，直接导致2007年煤荒

本世纪以来，我国已发生两次煤荒。第一次是2004年至2005年，停机待煤严重时的装机容量约4000万千瓦，拉闸限电的省区多达24个，国家发改委曾动用行政命令手段，就近拦截运煤列车发往缺煤电厂。2005年以来，笔者曾在《中国煤炭报》内参等刊物上发表文章，指出煤炭库存不合理的危害并提出了煤炭库存制度要合理化的建议。本该吃一堑长一智，亡羊补牢。然而，在2006年、2007年我国煤炭总库存量（也称煤炭社会库存量，包括煤矿、煤炭中转站和用户的煤炭库存）不到1.5亿吨的状况下，宏观管理方面的负责人还在讲“我国煤炭社会库存处于合理或基本合理水平”，主流中介机构也在喊煤炭行业要“限产压库”。在这次煤荒已经发生的情况下，一些中介机构发出的煤炭分析报告还在说煤炭库存“总量位于正常区间”。

笔者不禁要问：我国上世纪90年代中期，年消费煤炭12.5亿吨左右时，煤炭总库存1.5亿吨左右，而2007年的煤炭消费量比那时已经增加了1倍达25亿吨以上，煤炭总库存仅1.5亿吨称之为合理，这正常吗？

从微观方面看，煤炭用户并没有吸取2004年至2005年因库存不足造成煤荒的教训。1997年至2000年，煤炭市场供大于求时，煤炭用户以自己煤仓或储煤厂爆满为由而不接煤车或不卸煤车，而其煤炭库存量最多的也不够20天用。2002年已初显煤炭市场供应紧张时，许多煤炭用户还不愿增修煤仓或储煤场，不愿增加煤炭库存，终于爆发了2004年至2005年的煤荒。

为什么煤炭用户不愿增加煤炭库存而使自己的煤炭库存合理化呢？

因为相当多的煤炭用户特别是国有企业煤炭用户认为，“保电、保钢”是政府行政命令调控煤炭供应和煤矿企业“特别能战斗”的优良传统，一旦煤炭供应紧张就找政府，反正政府会着急，总会调动一切社会资源来解决缺煤问题，所以煤炭用户根本就不考虑自身煤炭库存合理化的问题，或者说不愿意将煤炭库存量增加到合理水平。所以，到2006年，煤炭生产能力增加、煤炭供应量有较大幅度增加时，许多煤炭用户还不愿增加煤炭库存，结果再次导致煤荒。

这些现象说明，长期以来，宏观和微观有关方面煤炭安全战略管理意识、危机管理意识、风险管理意识、企业责任意识的缺失与部分中介机构低质量的决策信息，导致了国家煤炭战略库存观念的严重滞后，阻碍了煤炭库存科学制度的建立。这两次煤荒都是多年来有关方面不尊重煤炭战略库存规律和煤炭供需平衡管理的必然后果！

宏观上，国家应从国家能源安全的战略高度和提高执政能力的高度重视煤炭战略库存制度。煤炭战略库存的功能和作用非常重要，它是观察判断煤炭市场供需平衡最直接的晴雨表，是国家煤炭稳定供应安全的应急保障，是国家调控煤炭市场和煤炭价格的强有力的工具，也是解决煤炭市场供需矛盾的缓冲器。煤炭是我国最主要的基础能源，是战略物资。如果煤炭库存不合理，一旦遇到自然灾害或突发事件，就会出现煤荒，就会危及国家能源安全。

同理，对于煤炭用户来说，自己不合理存煤，一旦出现煤炭生产和运输紧张就指望政府出面解决，这本身就有很大的风险。因为与计划经济体制不同，市场经济体制中的政府责任与企业责任是有界线的，随着经济体制改革的深入，政府不可能长期承担本属于企业的责任。同时，合理的煤炭库存不仅能够规避因缺煤停产受损的风险，而且煤炭库存本身能够增加效益，因为资源性产品价格的总体趋势是上升的。以原中央财政企业商品煤为例，2000年煤炭供大于求时，平均坑口煤价仅140.19元/吨，而2007年平均坑口煤价已经涨到330.08元/吨，涨幅达189.89元/吨，上涨了1倍多。如果那时一个煤炭用户增加30万吨煤炭库存，其2007年就增值0.57亿元，减去库存管理成本等，至少获利2000万元！

经过简明比较，煤炭用户适度增加煤炭库存的得与失可以看出，煤炭用户适度增加煤炭库存会得大于失。煤炭库存不合理会直接带来国民经济受损和社会稳定风险（如企业停产待煤待电、居民生活受影响等）、安全生产风险（如为了增加煤炭供应而煤矿突击生产等）、侵害职工合法权益风险（如职工不能正常休假等）、铁路运输风险（如为了抢运煤炭而挤压其他物资运输等）、煤炭市场风险（如煤炭价格大起大落等）和国家利益受损等许多风险。可以说，煤炭库存不合理就是国民经济发展的能源事故隐患，埋下了煤荒的定时炸弹。正如老百姓批评一些官员，“你们制造出紧急情况却让全社会来应急”。与之相反，如果2000年以后，我国煤炭库存总量特别是电煤用户库存合理，就不会出现这次煤荒，就不会打乱煤电油运的正常生产秩序和有关单位的办公秩序，就不会浪费那么多的管理资源。如果煤炭用户存煤40天至50天的用量，即使煤炭停产或停运20天，其也有20天至30天的库存安全系数来从容应对紧急情况。从这个角度分析，长期的、盲目的煤炭库存运行导致了近期两次煤荒。我国传统的煤炭库存观念和煤炭库存制度已经非常落后，必须尽快改变！

二、煤炭工业“十一五”规划产量目标不合理，使本次煤荒成为必然

2007年1月公布的煤炭工业“十一五”规划，将2010年煤炭产量目标定为26亿吨，由此测算，2007年全国煤炭产量应为24.4亿吨左右。然而，有关部门公布的2007年全国煤炭产量为25.5亿吨，且2007年我国进口煤炭5102万吨，增幅高达34%，在这种情况下，煤炭供应还紧张，这足以说明煤炭工业“十一五”规划的产量目标定得太小，本次煤荒成为必然。2007年，有关部门和中介机构根据我国现有产能及新建、扩建、资源整合新形成的能力，推算出我国2010年产能已超过31亿吨，即煤炭产能比规划产量目标多5亿吨。这明显夸大了2010年的煤炭产能过剩。这次煤荒中，连山西、陕西这样的产煤大省也都出现了电煤供应紧张的局面。如果“十一五”期间按26亿吨产量的目标进行宏观调控，包括2008年在内的 “十一五”后三年还会出现煤荒，这显然不利于国民经济发展和居民生活。

煤炭工业“十一五”规划将2010年煤炭产量目标定为26亿吨欠科学。（1）且不说按弹性系数法、部门需求分析法、能源消费强度法或趋势分析法算，就用一般的表观算法，2010年的煤炭产量定为26亿吨显然脱离实际。“十五”期间，原煤产量年均增加近2亿吨，2005年全国原煤产量为21.9亿吨。在经济总量基数相对大且经济仍然高速增长的“十一五”期间，如果按年均增加2亿吨产量算，5年10亿吨，则2010年原煤产量为31.9亿吨。“十五”期间原煤需求量年均增加近2亿吨，“十一五”期间按保守的年均需求增加1.5亿吨算，5年也需增加7.5亿吨，2010年原煤需求量应该是29.4亿吨。如果按规划产量26亿吨计算，2010年需要进口煤炭3.4亿吨。这显然不可能。（2）全国原煤产量规划与地方规划严重脱节。理论上，全国原煤产量目标应该与各省区原煤产量目标之和一致。然而，据报道，各省市自治区规划2010年煤炭产量之和为34亿吨，比国家规划的26亿吨高出31%，绝对量相差8亿吨！仅新疆规划的目标1亿吨就比国家对其规划的5000万吨高出1倍，且其1亿吨的产量目标有可能提前实现。这就出现中央政府规划与地方政府规划“打架”的问题，煤炭企业到底该执行哪个规划？（3）从实际生产与需求来看，2007年全国原煤产量已达25.5亿吨，比上年增加1.7亿吨，是规划目标产量年均增加数的约2倍，显然规划设定的目标产量不符实际的需要。

由此可见，煤炭工业“十一五”规划的产量目标脱离实际与本次煤荒是对应的。本次煤荒有煤炭工业规划不科学的背景，其不属偶然现象。

三、两次煤荒深层原因的相似性与警示

1、两次煤荒深层次原因的相似性

（1）煤炭工业规划科学管理的缺失。如前所述，煤炭工业“十一五”规划的产量目标脱离实际，煤炭工业“十五”规划更是如此。煤炭工业“十五”规划认为，“十五”期间年均需求增加2000万吨，到2002年有关部门还对全国产煤省区和企业下达煤炭产量控制指标，要限产压库。而“十五”期间实际年均煤炭需求增加量约2.0亿吨，为规划数的10倍。难怪群众抱怨说“规划规划，成了鬼话”。所以说，2004年至2005年的煤荒，有煤炭规划不科学的背景。可见，两次煤荒分别与煤炭工业“十五”规划和“十一五”规划所制定的产量目标脱离实际相对应，是以煤炭工业规划不科学为背景形成的。

煤炭工业“十五”、“十一五”规划脱离实际的的问题，凸显出我国煤炭工业规划科学管理缺失的困境。

（2）煤炭战略库存管理制度的缺失。表面看，煤荒的直接原因是煤炭库存量严重不足，而实际上凸显出我国煤炭战略库存管理制度的缺失。2004年我国煤炭需求量超过19亿吨，正常的煤炭库存总量应该在2.0亿吨左右。然而，2004年4月末，煤炭社会库存下降到0.98亿吨 ，绝对量为近15年来的历史最低水平，比正常的社会库存量少1.02亿吨，不到合理库存量的一半！2004年底，我国煤炭社会库存仅1.04亿吨，比正常的社会库存少0.96亿吨，少近一半。2007年底全国煤炭库存量不到1.5亿吨，仅约为正常库存量的一半！

比较两次煤荒的深层次原因可以看出，（1）本次（2007年年底至2008年年初）煤荒的原因与上次（2004年至2005年）煤荒的原因惊人地相似：煤炭工业5年发展规划脱离实际和国家煤炭战略库存制度的缺失。宏观管理部门调控不当与煤炭用户煤炭库存不合理两者叠加，加大了煤荒发生的概率和影响程度。（2）问题的严重性还在于两次煤荒原因的相似性：第一次煤荒后，有关方面并没有吸取教训，仍旧用落后的管理理念来引导煤炭市场供需平衡，后一次原因重复前一次原因，后一次错误重复着前一次错误。

2、警示：

（1）国家的煤炭市场供需平衡调控能力亟待提高，国家煤炭工业发展规划管理体制和机制急需改革，提高煤炭工业中长期规划的管理级别，煤炭工业发展规划应由全国人大把关。为什么国家花费大量人力财力编制的煤炭工业“十一五”规划刚公布就过时了？这一现象应该引起国家高度关注，并采取相应措施。

采取什么措施？笔者注意到，煤炭工业“十五”规划和“十一五”规划均没有经过全国人大审议，而由政府有关部门发布。煤炭作为国家最主要的基础能源，煤炭工业发展规划属于国家级规划，应该由全国人大审议。实践证明，经过全国人大把关的规划质量相对高。例如，八届全国人大四次会议通过的国家“九五”计划，预测2000年全国原煤产量14亿吨左右，而国家统计局修改后的2000年全国原煤产量为13亿吨，两者仅相差7%；而如前所述，没有经过全国人大审议的煤炭工业“十五”规划和“十一五”规划的产量目标与实际最多相差近10倍，严重脱离实际！

应该建立煤炭工业规划修改机制。随着国际国内影响因素的深刻变化，我国煤炭工业规划应适时作相应调整。目前，应该对煤炭工业“十一五”规划的产量目标作及时修改，否则，后果严重。其不仅有可能再次造成煤荒，而且会导致有关单位为完成规划目标产量而瞒报产量，导致全国原煤产量统计数失真，留下国家统计中与煤炭产量有关的一系列指标和决策信息失真的后遗症。

（2）我国的煤炭库存管理理念和制度落后，建立科学的国家煤炭战略库存制度刻不容缓。我国到底需要多少煤炭库存才合理？资料显示，2007年我国煤炭库存率（年末煤炭库存量占当年煤炭消费量的百分比）约为6%，煤炭库存总量约为20天的消费量，而煤炭用户特别是电厂煤炭库存一般只有15天左右的消费量，有关方面认为合理。而国际煤炭库存率是10%左右，终端煤炭用户特别是电厂库存量为40天至50天左右的消费量，即国际煤炭库存率标准比我国的将近高出1倍！

美国是世界第二大煤炭生产国和消费国，其煤炭战略库存经验值得我国借鉴。美国的煤炭库存率一直在10%左右。近几年，仅其电厂的煤炭库存就约1.1亿吨至1.2亿吨，平均库存45天左右，2007年12月库存达55天。正是有这一合理库存制度的有力保证，美国近几十年没有出现过煤荒。而与美国相比，我国煤炭库存率特别是电厂煤炭库存多么脆弱，简直是不堪一击！

笔者认为，我国的煤炭库存率不但不能比美国低，而且应该比美国高出1个百分点，应为11%左右，电煤用户的煤炭库存量应在50天至60天左右。因为：A、煤炭在我国的能源地位比美国重要。美国的能源消费结构以石油、天然气为主，而我国以煤炭为主且年需求量比美国多1倍；B、我国的煤炭运输压力比美国大。美国煤炭运输距离相对短、运量相对小且煤炭铁路输条件相对较好，而我国北煤南运、西煤东运距离长且运量大、运输条件相对差（如铁路春运紧张等）；C、美国的煤炭生产能力相对稳定，而我国煤炭生产的稳定性相对差（如煤矿安全事故多发，对煤炭产量影响大）；D、我国煤炭进口的增速比美国快，且制约因素比美国多；E、美国等国的石油战略储备实践也值得我国煤炭战略库存借鉴。

（3）防止发生煤荒、确保煤炭市场供需基本平衡需要宏观和微观两方面共同努力，缺一不可。例如，对于煤炭用户库存特别是电厂煤炭库存合理化，不仅需要宏观方面的政策措施积极引导和督促，更需要电厂从战略管理、危机管理、风险管理和企业责任的高度自觉行动。

四、建议

1、国家应加强煤炭工业规划管理。（1）提高全国煤炭工业规划管理级别。实践证明，国家级的煤炭工业规划应由全国人大把关。（2）2010年原煤产量规划目标应修改，以30亿吨左右为宜。

2、建立煤炭战略库存制度。（1）国家尽快出台强制性的煤炭战略库存制度，规定煤炭生产、运输中转和用户三个环节煤炭库存的权利与义务，使国家煤炭库存制度合理化；（2）全国煤炭库存率应为11%左右，今年煤炭库存总量至少增加1亿吨，电煤库存应增加到1.5亿吨以上；（3）煤炭需求方即用户是煤炭产、运、需三个环节煤炭战略库存的重点，而电厂是煤炭用户库存的重点。南方13个缺煤省区燃煤电厂的煤炭库存量应保持在60天左右，以30天作为警戒线，而北方的煤炭库存量可为50天左右，以25天为其警戒线；（4）建立煤炭库存特别是煤炭用户库存的预警和责任约束制度，并加强对煤炭社会库存运行的监测监控。

作者简介：潘伟尔，博士，教授级高级工程师，高级经济师。

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