资源税改革应有大视野

　　7月4日，一则关于资源税即将调整的传言在资本市场上引起了轩然大波。虽然传言被证伪，但资源税改革的重要性也由此可见一斑。

　　此前的4月份，财政部税政司司长史耀斌曾表示，为提高对资源税的调控力度，将把从量征收资源税改成从价征收，“这个方案基本上已经成熟，也许今年就会出台。”当时此语一出，就引起了社会对资源税改革的强烈关注。

　　随着主要能源价格的持续上涨，如何提高资源税的调节资源级差收入功能、资源使用的补偿功能和资源保护功能，逐渐成为人们关注的焦点。

　　调高过低的资源税

　　资源税开征的初衷，是为了调节级差收入。但是，近年来资源价格暴涨，较低的税额，导致了资源价高税低，以至近乎无税局面的出现。其他应税资源品价格也出现了类似趋势。幅度较小的资源税税额调整，根本无法达到调节级差收入的目的。

　　过低的资源税，意味着资源的开采利用没有得到足额的补偿，导致了资源的掠夺性开采，不利于资源的节约利用。例如，私人小煤矿的回采率较低，平均回采率不到20%。国有煤矿的平均回采率也不高，不到40%。大量资源被浪费掉了。

　　资源税除了海洋石油资源税是中央税外，其余均为地方税。资源税在某种意义上还具有补偿资源开采地的作用。实际过低水平的资源税，不利于资源开发补偿和生态补偿，影响到资源的可持续利用，不能满足其为地方政府筹集财政收入的功能。中国矿产资源分布不均，西部地区经济相对落后，但矿产资源相对丰富。过低的资源税，导致利益分配机制的不合理，不能保证资源开发地的利益，资源丰富地区的贡献不能得到充分的体现。

　　此外，过低的资源税加剧了收入分配的不均。矿产资源的大量开采，给矿主带来大量收入，造就了一批暴富的“煤老板”、“油老板”。但与此同时，资源开采区居民收入并没有得到多大的提高，这进一步拉大了收入差距，导致收入分配不公。

　　另外，原有的资源税制，不能适应国有企业上市以及民营企业大量介入资源开采和生产的现实。资源税征收范围偏窄，税额较低，也不利于国有资源权益的保障。

　　协调资源税与资源补偿费改革

　　根据公开报道，资源税改革的目的是提高对资源税的调控力度，加大保护资源的力度。改革的基本内容可以归结为两点：一是扩大资源税的征收范围；二是改变资源税计征方式，即以“从价计征”取代“从量计征” ，以销售收入作为计税依据。扩大资源税的征收范围，但不是将所有的资源都作为资源税的课税对象，只是将资源税扩大到矿泉水等少数种类的资源上。因此，关于资源税改革，关注的焦点在于计征方式上。

　　从理论上说，从价计征与从量计征，是完全可以做到等价的。在资源产品价格稳定的前提下，只要税率和税额设计合理，两种计征方式很容易实现等价。但是，在资源价格的暴涨暴跌条件下，要实现政府与资源开发企业之间的利益均衡，必须相应地调整资源税制。而在资源价格持续上涨，采取从量定额征收的资源税税额不能持续调高到位情况下，资源产品税负水平将会偏低。

　　在资源产品价格持续上涨的现实中，通过从价计征，只要税率设计相对合理，就可以很方便地做到资源税税收收入的稳定合理，从而避免从量计征下税额的频繁调整。

　　当前资源税制存在的问题，从根本上说，不是从量计征或从价计征方式的问题，而是资源税税负水平过低所带来的调节级差收入功能弱化，不利于资源综合利用，不利于资源开采地补偿的问题。

　　资源税征收范围的扩大如果只涉及少数资源，那么，资源税显然还不是一种对资源补偿性质的税收，而只是一种具有调节资源级差收入，同时具备财政收入筹集功能的税收。

　　资源税改革应与资源补偿费改革协调进行。当前，具有资源使用补偿功能的还有各种收费，包括矿区使用费、矿产资源补偿费、石油特别收益金、探矿权采矿权使用费等等。　　　

　　2007年全国矿产资源补偿费征收入库额为89.6亿元，比上年增长54.2%，但这样的补偿费仍然偏低。而且，这些收费应该尽可能改为税收。只有充分考虑了资源补偿的资源税费体系，才能真正发挥其资源保护作用。资源税要充分发挥作用，还应该研究按储量计征资源税。

　　放松管制  鼓励资源开发

　　可以预见的是，资源税改革之后，税负水平将会上升。资源税改革给相关行业、企业所带来的影响，取决于资源产品价格的形成机制。资源税调整之后，资源产品价格能否相应地进行调整？如果资源税上调导致资源产品价格上调，资源税税负就会向下游企业或消费者转移。

　　制约资源税转嫁的因素有国际和国内两大因素。国内因素主要是资源产品价格的市场化以及市场化的程度。如果资源产品价格已经市场化，那么这将取决于国内资源开采者的市场定价能力。如果市场价格更多地取决于国际市场定价，那么资源税的转嫁就不一定取得成功。如果尚未市场化，而且资源产品价格受到政府的行政干预，资源税的转嫁也将很难。资源企业能够顺利将资源税负担转嫁的，仅仅限于那些已经市场化，且国内企业拥有市场定价能力的资源产品。

　　从总体上看，不管是从国际还是国内因素来看，资源税上调后，资源产品价格上涨是大势所趋。这势必增加相关行业和企业的生产成本。这是资源税制改革目标实现的必由之路。只有提高资源的使用成本，资源的利用率才会提高，可持续发展目标才有可能实现。

　　资源税上调之后，也会给资源企业带来影响。如果资源企业具有垄断地位，而且具有国内市场定价能力，那么，这样的资源企业就容易将税负转嫁出去，资源税对这类企业的调节目标将无法实现。因此，在资源税制改革中，应该放松管制，让更多的企业参与资源开发的竞争，打破市场垄断，让市场促进资源企业更多地通过技术创新和管理创新，自我消化一部分资源税上调所带来的税收负担。

　　资源税上调之后，还将促进相关替代行业，如取代火力发电的风电、太阳能发电等行业的发展。

　　当然，资源税改革还需要注意改革时机的选择问题。资源产品价格上涨，一般说来，会带动下游产品价格的上涨。价格上涨，是否在企业和个人的可承受范围之内。在价格形势严峻的今天，更要注意资源税改革与通货膨胀之间的关系。资源产品价格上涨，从一定意义上说，是不合理的资源产品价格的市场回归过程，要注意正常的资源产品价格上涨与通货膨胀的区别，防止因此贻误资源税改革良机。

　　作者：杨志勇  中国社会科学院财政税收研究中心副主任

来源：上海国资