破除“以需定供” 科学规划产能

破除“以需定供” 科学规划产能

——在当前市场形势下如何加强煤炭产能宏观调控

　　2008年，煤炭市场跌宕起伏，这使我们必须认真思考：对于我国这样的以煤炭为主要能源的发展中大国，在坚持市场化改革方向的前提下，如何按照科学发展观的要求，加强煤炭产能宏观调控，促进煤炭工业的科学发展。

　　“以需定供”带来的问题
   
　　强调保需求，使得多数情况下煤炭供过于求，价格偏低，煤炭的低价格助推了高耗能产业的过度膨胀，高耗能产业的发展反过来又进一步刺激煤矿基本建设规模不断扩大，导致煤炭产能过剩，继续维持低价格

　　长期以来，煤炭生产一直是力保需求。国家对煤炭实施的是立足国内、确保国民经济需求的产业政策。这种指导思想从计划经济时期一直延续至今。“需求决定供给”虽然确保了我国国民经济的高速增长，但也带来了一些问题。
   
　　第一，使矿区环境压力加大、环境恶化。随着煤炭产量的增长，我国主要产煤地区环境压力进一步增大。比如，产煤大省山西年产煤炭6亿多吨，东部缺煤地区实际的生产规模多数都超过了矿区合理建设规模。
   
　　第二，使开采条件恶化、安全生产形势严峻。主要产煤国家，如美国、澳大利亚，为了安全生产，对开采条件不好的资源暂时不开发。我国煤炭资源总体开采条件不好，瓦斯、水、火等危害较为严重，但只要经济上可行，不论开采条件多差，都要开发建井。据统计，在国有煤矿中，高瓦斯、煤与瓦斯突出矿井产能约占总产能的50%左右。这是我国煤矿事故多发的重要原因之一。
   
　　第三，使产品价格与价值背离。强调保需求，使得多数情况下煤炭供过于求，价格偏低。煤炭企业为了生存，往往低价卖煤。最近几年，煤炭需求增速大大超出人们的预期，一定程度上是煤炭的低价格助推了高耗能产业的过度膨胀；高耗能产业的发展反过来又使得煤价攀升，进一步刺激煤矿基本建设规模不断扩大，导致煤炭产能过剩，继续维持低价格。
   
　　第四，使下游产业结构不合理、技术含量偏低，低价输出能源。由于煤炭生产一直是力保需求，使得一些地区和企业在项目建设和产业结构调整中，往往不把煤炭作为制约性生产要素，总是对煤炭供应提要求。这是下游高耗能产业发展过快、产品能耗较高、低价输出能源及高载能产品的重要原因。
   
　　第五，加大了煤炭产业结构调整难度。在我国基础产业中，煤炭产业总体生产力水平一直处于相对落后状态。长期以来，国家下大力气淘汰落后煤炭落后产能，取得了较大成绩，但难度非常大。目前小煤矿数量仍然众多，产量占到了煤炭产能的1/3以上，重要原因之一是为了保障需求。
     　　
　　因此，必须合理科学地确定我国煤炭产能，在此基础上，坚持煤炭价格市场化改革不动摇；立足国内，充分利用国际、国内两个市场、两种资源，保障合理的煤炭需求，抑制不合理的煤炭消费，使国民经济持续、稳定、健康发展。

　　科学确定产能的约束条件
   
　　目前，很多矿井纷纷实施改扩建，使原设计的矿井的服务年限大大缩短，对于资源开采条件复杂、受灾害威胁较严重的井田，应暂缓开发建设矿井，或限制矿井产能，资源富集矿区，在制定开发规模时应充分考虑生态环境约束

　　煤炭的产能应在充分考虑资源约束、环境约束、安全约束、经济约束等条件下综合确定。
   
　　资源约束。一个矿井生产能力的确定要以煤炭资源储量为约束，达到规范要求的服务年限；一个矿区建设规模的确定，要以煤炭资源储量为约束，达到规范要求的均衡服务年限。目前，很多矿井纷纷实施改扩建或超能力生产，使原设计的矿井的服务年限大大缩短。特别是在东部缺煤地区，这种现象比较严重。
     　　
　　环境约束。尽管目前一个地区生态环境允许的煤炭开发规模还难以量化，但有些煤炭主产区的开发历史表明，目前的煤炭开发规模带来的环境问题已经很突出。因此，资源富集矿区，在制定未来开发规模时应充分考虑生态环境约束，科学确定产能。
   
　　安全约束。《煤炭工业发展“十一五”规划》提出：“在煤与瓦斯突出区域，严禁新建小型煤矿；对于瓦斯、水、火等灾害特别严重的矿区，适度控制大中型矿井建设，禁止建设小型煤矿”；对于资源开采条件复杂、受灾害威胁较严重的井田，应暂缓开发建设矿井，或限制矿井产能，或对于不具备开发能力的投资人进行限制。
   
　　经济约束。目前国内煤炭市场已经融入国际市场，当煤炭价格高于国际市场或高于替代能源价格，有些煤炭资源在经济上就不可采，就不能形成产能。有些地区煤炭资源虽然丰富，但距离消费市场远，运输成本高，如果大量外运可能不经济。特别是在煤炭外部生产成本内部化以后更是如此。

　　科学确定产能的制度保障

　　要把工作思路从调整产品价格转变到调整资源投放量上来，要像控制土地开发一样严格控制煤炭资源年度投入量，以控制科学发展产能建设规模，确保煤炭行业的均衡发展，进而保障其他行业的均衡发展

　　如何科学确定产能？
   
　　一是要改变过去以需求决定供给的思路，确定规划期内的产能规模，以此作为约束条件。当产能规模大于市场需求时，应控制产能规模；当产能规模小于市场需求，价格杠杆必然起作用，进而促进下游产业结构的调整。
   
　　二是要编制煤炭产能标准，以此作为编制行业规划的依据之一。要把地区、矿区的环境约束、建井的安全约束放在首位，在此基础上考虑资源、经济等条件，合理确定产能。
   
　　目前，矿区建设规模由矿区总体规划确定，并在矿区总体规划批复中予以明确，但对于一个地区煤炭开发规模并无明确的规定。因此，必须先以环境约束确定地区产能，以符合地区环境承载能力和水资源供应能力，指导地区相关产业发展；再把地区煤炭开发规模落实到矿区。在这方面，煤炭行业规划应予以明确。
   
　　三是要检查现有产能，规划新建产能。首先分地区、矿区分析现有产能中，有多少是符合标准的，有多少通过改善可达到科学的要求，有多少应该逐步退出市场；结合煤炭资源勘查程度、外部建设条件，提出规划期内，地区、矿区新建产能规模。然后，根据地区煤炭需求、煤炭运输能力，对地区、矿区新增产能进行调整。
   
　　四是应在行业长远战略规划指导下，编制五年规划。煤矿项目建设、煤炭运输通道建设周期较长，需要超前规划，淘汰不符合产能的工作艰难而复杂，因此，首先要制定十年以上的长远战略规划，并在此指导下制定五年期的发展规划。
   
　　科学确定产能需要必要的制度保障。工业规划应纳入法律框架下管理。应编制《工业规划法》，对影响我国国民经济发展的重要资源、矿种等纳入《工业规划法》保护。在《工业规划法》中，明确中长期规划、年度规划、矿区总体及科学发展产能标准的法律地位，做到有章可循，以确保我国国民经济全面、协调、可持续发展。
   
　　严格控制煤炭资源年度投入量。要把工作思路从调整产品价格转变到调整资源投放量上来。要像控制土地开发一样严格控制煤炭资源年度投入量，以控制科学发展产能建设规模，确保煤炭行业的均衡发展，进而控制其他行业的均衡发展。
   
　　把项目清理纳入年度计划。项目清理包括现有项目和在建项目。依据科学发展产能标准，结合中长期规划确定的地区科学发展产能目标，把清理整顿不符合科学发展产能要求的项目纳入年度计划，督促其按规定的时间达到科学产能标准，否则予以停产、停建，甚至退出市场。

　　建立煤炭市场调控机制。中长期煤炭供需主要通过中长期规划调控。调控短期煤炭市场波动应通过以下手段：煤炭供应不足时，首先应发挥煤炭价格杠杆作用，抑制不合理煤炭需求，防止煤矿超能力生产及落后产能的死灰复燃，确保煤炭产能；煤炭过剩时，由行业协会组织煤炭企业采取“休矿制度”，即停产进行煤矿技术改造或限产，对于露天煤矿还可采取少出煤、超前剥离等措施；此外，要充分利用国际国内两个市场，通过调整煤炭出口配额和进出口关税，调剂煤炭进出口量，以调控煤炭市场。

  来源《中国煤炭报》