“山西煤炭资源整合与中国煤炭产业升级咨询座谈会”综述

   近来，借应对国际金融危机，以整合小煤矿为主的山西煤企“大兼并”引发全国关注。记者10月26日从山西省煤炭工业厅获悉，目前全省煤矿兼并重组双方已有九成签订正式协议，兼并主体进驻率80%，接管率达68%，行业整合取得重大进展。

　　■ 山西煤炭资源整合和兼并重组工作，遵循了产业演进规律，符合国家煤炭产业政策要求，提高了煤炭产业的可持续发展能力，总体战略方向是完全正确的。

　　■ 判断山西煤炭资源整合工作，不能单纯以“所有制”论是非，而应以“生产力标准”作为主要衡量标尺。

　　■ 山西煤炭资源整合是多重压力下的战略选择，是实现煤炭产业健康可持续发展的必由之路。

　　■ 山西的煤炭资源整合，保持了煤炭市场供需平衡，维护了煤炭行业的整体利益，关键时刻体现了煤炭大省应有的社会责任，为全国煤炭工业的健康发展做出了突出贡献。

　　■ 煤炭开发和能源安全的特殊性，要求煤炭产业开发格局由过度竞争、无序竞争向适度竞争、有序竞争转变。山西煤炭资源整合，是科学发展的重大实践，是对“有水快流”政策的及时纠偏。在资源节约、环境保护、安全生产等方面，大企业、大集团具有无法比拟的优势，自然而然就会出现小退大进、优进劣退、规模集中的趋势。

　　为探讨中国煤炭产业升级并购策略和途径，增进社会各界对山西资源整合、兼并重组工作的了解与支持，10月30日，省政府决策咨询委员会、省政府发展研究中心在太原举办了“山西煤炭资源整合与中国煤炭产业升级咨询座谈会”。来自中国煤炭工业协会、国务院研究室、国务院发展研究中心、国家安监总局、中国社会科学院、国家发改委宏观经济研究院、清华大学、厦门大学等单位的12位国内知名专家参加了会议，另有3位专家提供了书面意见（名单附后）。省政府秘书长、省政府决策咨询委员会委员王清宪主持会议。

　　作为全国重要的能源基地，山西在保障国家能源安全和稳定全国煤炭市场方面发挥着重要作用。但是，长期以来高强度、群体化、粗放式开发，形成了“ 多小散乱”的煤炭开发格局，带来了资源浪费、生态环境破坏、安全事故频发等一系列问题，经济社会可持续发展面临严峻挑战。从去年10月份开始，按照国家关于打好小煤矿整顿攻坚战、促进煤炭产业健康发展、推动煤炭产业升级的政策精神，山西加快推进煤炭资源产业升级和行业组织结构调整，已经取得重大阶段性成果。

　　会上，围绕煤炭行业“大集团格局”下山西产业升级的样本意义、煤炭集团化建设对国家能源安全的保障作用、国内外煤炭产业升级和战略并购趋势，以及“国进民退”、“行政干预”、“评估补偿”等资源整合热点问题，与会专家发表了重要意见，达成以下共识：

　　山西煤炭资源整合是践行科学发展观、贯彻实施国家煤炭产业政策的重大战略举措，对于优化煤炭产业结构，实现产业升级，意义重大。

　　集约化发展、规模化生产是煤炭产业发展的客观要求。作为全国煤炭行业管理机构的负责人，刘彩英、姜智敏认为，产业结构不合理一直是影响我国煤炭行业发展的主要难题。山西煤炭资源整合和兼并重组工作，遵循了产业演进规律，符合国家煤炭产业政策要求，提高了煤炭产业的可持续发展能力，总体战略方向是完全正确的。

　　王金华认为，与世界主要产煤国相比，国内煤炭市场集中度明显偏低，分散的市场结构和过度的市场竞争严重制约了煤炭产业的健康发展，造成了资源的巨大浪费。煤炭工业必须走规模化、机械化和现代化的科学发展道路，山西煤炭资源整合适应了产业技术升级和产业结构提升的战略需要，值得高度肯定。

　　史丹认为，煤炭产业是资源、资本密集型产业，对于安全生产具有特殊要求。世界煤炭产业的发展规律证明，必须走大企业主导、规模化生产、集约化发展的路子。王金华、司坡森认为，煤炭产业是典型的高危行业，安全隐患突出，小煤矿生产环境恶劣，安全生产投入不足，矿工权益得不到切实保障。

　　张宏认为，社会高度关注山西资源整合工作，恰恰说明了山西在全国能源安全保障中占据重要地位。“世界煤炭看中国，中国煤炭看山西”，山西实践的样本意义非常明显。“大行不顾细谨，大礼不辞小让”，山西应坚定信心，加紧推进，坚定不移地抓好煤炭资源整合工作。

　　判断山西煤炭资源整合工作，不能单纯以“所有制”论是非，而应以“生产力标准”作为主要衡量标尺。

　　专家们认为，按照所有制偏好、所有制倾向来评价煤炭资源整合工作是不科学的和不客观的，生产力标准才是判别是非最为重要的标尺。董继斌认为，发展是第一要务，生产力标准是唯一标准。衡量社会制度存在的合理性，要以对生产力发展的推动作用作为根本标志。生产力标准是客观的，离开了生产力标准，简单地用道德伦理观念来评价资源整合工作的好坏，机械地采用“国退民进”的既定价值标准来衡量资源整合的成败，都是有失偏颇的。钱平凡认为，要坚定不移地推进资源整合，用改革的成果，比如产业集中度、企业经济效益、行业技术水平的上升，污染度、煤矿死亡率及市场监管成本的下降，对各种质疑和非议作出强有力的回应。

　　李镇西认为，所有制结构要与生产力水平和社会发展状况相匹配，不能笼统地谈所有制的优劣。英国二战以后煤炭产业的国有化和撒切尔夫人时期的私有化，都是适应当时生产力水平的政策取向，推动了英国煤炭产业的改造升级。史丹认为，按照要素匹配原则，先进技术匹配高素质的工人，落后技术匹配低素质的工人。大型煤矿有利于配备更高层次的经济要素，煤炭资源整合有利于要素配置结构的改进和优化。

　　唐元、司坡森认为，从煤炭产业来说，大企业、大集团代表着先进生产力的发展方向。按照生产力标准，只要符合“强进弱退，优进劣退”的原则，不管国有、民营，还是其它所有制成分，都应当给予支持。山西关闭小煤矿，推进资源整合，加快兼并重组，是发展煤炭生产力的重要举措。所有制结构的暂时进退说明不了什么问题，更好地担负保障能源安全职责、不断增强煤炭产业的发展活力才是最为重要的。

　　张复明认为，山西煤炭资源整合工作方案没有所有制偏好，而是遵从了组织结构、技术水平、规模效益等生产力标准。在兼并重组主体上一视同仁，鼓励具有较好发展潜力的股份制企业和民营企业作为主体参与资源整合与兼并重组工作。单纯强调发展国有或民营任何一方，都会对公平与效率产生损失。拥有多种所有制形式、适当数量的竞争主体，对于保持煤炭产业的活力是至关重要的。

　　崔之元认为，从污染企业的财产保护原则和责任原则出发，山西的兼并重组、资源整合，收购合法小煤矿或允许矿主入股大企业，是有法律和经济依据的，不能简单地理解为剥夺、破坏合法主体权益。

　　刘彩英认为，坚持以大型煤炭企业为主体推进煤炭资源整合工作，可以充分发挥大型煤炭企业的资源、资本、人才和管理优势，提高煤矿的技术装备水平、机械化开采能力和煤矿安全管理水平，促进煤炭产业的可持续发展。鉴于煤炭产品的资源属性、安全属性和能源属性，以资源整合为手段，不断完善以国有企业为主、股份制企业和民营企业等共同发展的煤炭资源开发、生产和供应体系，是符合生产力标准的，是符合国家能源安全要求的。

　　山西煤炭资源整合是多重压力下的战略选择，是实现煤炭产业健康可持续发展的必由之路。

　　专家们认为，煤炭是国家最为重要的基础能源，在国家经济体系建设中发挥着重要作用。面对安全生产、资源生态环境的多重压力，长期沿袭的粗放式煤炭开发模式再也不能继续下去了。刘彩英认为，煤炭产业必须走高效安全、有序开发和可持续利用的新路子。国内煤炭工业的结构极不合理，企业数量多、规模小，集约化水平低。小煤矿的大量存在制约了煤炭集中度的提高，造成了严重的安全隐患，形成了不安定因素。

　　唐元、王金华提出，必须解决煤炭行业组织结构的“小散乱差”和产业集中度低的问题。美国、澳大利亚、印度都是煤炭生产大国，他们的煤炭集中度普遍都在70%-80%，我国还不到20%。从生态、环保的角度说，也必须实行煤炭资源整合。矿产开发造成资源损害、生态环境破坏，要求作出相关的制度安排。山西利用煤炭工业可持续发展政策试点机会，进行了可贵的实践探索，资源整合不失为冲出多重压力包围圈的突破口。

　　李镇西认为，煤炭生产的外部性问题在山西已经成为经济社会发展的主要矛盾，安全、生态、环保已经不再是经济压力，而是政治压力，对这些问题的治理已经上升到政治责任的高度，压力可想而知。

　　王金华认为，国内外发展实践证明，必须充分发挥科技引领作用，用科技进步来推动煤炭工业的健康快速发展。温家宝总理在大同视察中国煤炭科工集团产业基地时说：“中国是一个煤炭大国，应该具有国际一流的煤矿，一流的产业工人。”山西煤炭资源整合，有利于提升产业技术水平，推进产业技术进步，为全国煤矿机械化和现代化带了一个好头，也为科研成果的推广、运用搭建了一个良好的平台。

　　面对来自国外并购及内蒙古、宁夏、陕西、河南等周边煤炭资源省份同业竞争压力，董继斌、李镇西认为，山西煤焦产业供应全国80%的市场份额，占国际市场的半壁江山，但由于产业集中度低，只重生产不重营销，煤炭产业规模与产业竞争力、市场话语权极不相称，资源整合是改变这种尴尬局面的有效途径。史丹谈到，斯蒂格利茨提出过一个著名的推断，即几乎所有企业的大型化、国际化都是通过兼并重组实现的，较少有通过内部能力的扩张实现的。山西煤炭产业只有通过资源整合，提高产业集中度，才能提高市场竞争力，推动煤炭产业持续健康发展。

　　山西煤炭资源整合既是应对经济下行的机巧之策，也是实现煤炭工业可持续发展的战略举措。

　　与会专家认为，山西煤炭产业兼并重组时机选择恰到好处。唐元认为：改革是要付出成本的。山西煤炭资源整合工作，没有“伤筋动骨”，竟然全身而退，这和时机选择有很大关系。

　　中国煤炭工业协会高度关注山西煤炭资源整合工作，中国煤炭工业协会主管煤炭运行的副会长刘彩英认为，从供应和销售的角度来看，2009年前三季度山西压减原煤产量8000多万吨，如果这些煤都进入市场，很可能会出现1998-2000年期间煤炭供大于求的严峻局面。可以说，山西的煤炭资源整合，保持了煤炭市场供需平衡，维护了煤炭行业的整体利益，关键时刻体现了煤炭大省应有的社会责任，为全国煤炭工业的健康发展做出了突出贡献。

　　李镇西认为，政策的时机选择非常重要，很大程度上决定着产业政策的实施效果。山西抓住经济下行形成的“倒逼机制”，积极开展煤炭资源整合，恰逢其时，恰到好处，不仅成本低、阻力小，而且负面影响小，有助于整合工作的顺利开展。王金华认为，山西煤炭资源整合越早越主动。煤炭整合资源和建设大型矿区是优化产业结构、实现煤炭产业升级的必然选择。整合必须进行，长痛不如短痛，越早越好，越早越有利。张有生认为，受国际金融危机的冲击，国内能源市场出现了一个暂时的回调期，煤炭资源整合的宏观市场环境比较宽松。但这个时期不会太长，预计今年冬天将逐步出现煤炭需求增加的态势，煤炭需求转暖将会大幅度增加煤炭整合的成本和难度。所以，山西要一鼓作气，加快推进煤炭资源整合。

　　姜智敏、董跃鹰认为，经过这么多年的发展，煤炭行业已经具备了调结构所必需的各种条件。一是煤炭行业的技术装备水平快速发展，自主创新成果在行业内获得广泛应用，为煤炭行业结构调整提供了重要的技术保障。二是人才储备快速发展，煤炭行业从业人员的高学历、专业化水平不断提高。三是在设计理念上，我国煤炭行业正在逐步向大型煤矿建设的方向推进。

　　从实施的战略效果上，李镇西、董继斌认为，山西埋头搞资源整合和兼并重组，表面上看暂时牺牲了一些局部利益，让出了部分市场份额，今年一季度，内蒙古煤炭产量达到1.3亿吨，首次超过山西，暂时成了“煤老大”。山西通过煤炭资源整合，提高了产业集中度，蓄积了发展后劲，使煤炭产业站在了更高的起点上，为在下一个经济上升周期实现更大的发展打下了扎实基础。

　　张复明认为，心存长远之志，乃敢壮士断腕。在困难的经济形势下，山西没有去争当复苏增长的“急先锋”，而是耐着性子、俯下身子推进煤炭资源整合和煤炭产业升级优化。这次山西开展煤炭资源整合，是利用需求下滑的形势“积聚”升级转型的各种有利因素，化压力为动力，实现煤炭产业素质、核心竞争力和安全保障水平的“脱胎换骨”式的飞跃。

　　煤炭开发和能源安全的特殊性，要求煤炭产业开发格局由过度竞争、无序竞争向适度竞争、有序竞争转变。

　　山西煤炭资源整合，是科学发展的重大实践，是对“有水快流”政策的及时纠偏。国内第一个提出能源经济学理论框架的著名学者董继斌认为，改革开放初期，在资源瓶颈的条件下，国家采取了降低规模、技术和安全生产门槛，大量引入煤炭开采主体的政策措施，小煤炭大量涌现，实现增加煤炭供应的阶段性目标。短缺经济时代，“有水快流”的煤炭开发方针有其历史必然性，对保障需求、满足供应起到了历史性的作用。随着市场供需结构的变化，由于缺乏有效的规制与监管，其负面作用已暴露无遗，出现了过度竞争、无序竞争的局面。

　　王岳平认为，煤炭行业单纯追求数量增长目标下的完全自由竞争已经不合时宜，追求发展质量和实现可持续发展已经成为新的价值目标。在资源节约、环境保护、安全生产等方面，大企业、大集团具有无法比拟的优势，自然而然就会出现小退大进，优进劣退、规模集中的趋势。史丹认为，由于煤炭行业市场集中度低，进入与退出门槛低，产业过度竞争，造成市场失灵。同时，市场规制和监管机制建设严重滞后于市场化进程，使得市场机制难以发挥优胜劣汰的作用。在现实中我们看到，一些缺乏基本的生产安全条件，生产技术极其落后甚至采用原始生产方式的小煤矿比一些现代化的大煤矿更赚钱，使得“劣币驱除良币”成为尴尬的现实。

　　张复明认为，市场无法辨别生产背后的东西。煤炭行业的同质化竞争，无法自行解决内部安全生产和外部环境、生态问题，需要在产业规制、监管、行业自律等方面引入特殊的制度安排。煤炭资源整合和集中化发展为制度创新和强化监管提供了重要平台。史丹认为，从政府的角度来看，建立规范的市场机制和强有力的监管制度，是促进煤炭工业进入良性发展轨道的根本性措施。今后煤炭工业良性发展的状态应该是：市场竞争适度，企业利润合理，生产稳定，安全保障度高，死亡率低，机械化水平高，形成良性的技术进步机制。

　　王岳平提出，什么样的市场结构更为合理和有效，与产业性质密切相关。对于关系国计民生的战略性行业，具体到煤炭行业，只有达到一定的规模生产标准以后，安全生产、资源利用、环境保护的自觉性才会越强。因此，过度竞争的市场并不适合煤炭产业市场。通过资源整合和兼并重组，减少煤炭主体，不断提高产业的集中度，有利于推动煤炭市场向适度竞争的方向发展，有利于减少交易成本、提高资源配置效率。

　　山西煤炭资源整合要坚定信念，大胆探索，一抓到底。要兼顾各方利益，创新体制机制，为全国产煤地区提供样本示范。

　　对山西煤炭资源整合、兼并重组后续工作，与会专家提出了不少中肯的、建设性的建议。

　　加强战略研究。多数专家认为，山西应当未雨绸缪，积极开展战略性研究，多设想一些可能会出现的问题，提出有针对性的应对措施。司坡森提出，要充分发挥法制部门和法律顾问的作用，从法律层面多研究一些问题，把一些可能出现的不符合法律规定的苗头性问题，消减于无形，解决于萌芽状态。王金华认为，要研究重组后的煤炭企业组织结构，形成有活力、有效率的管理模式，防止出现管理无序和监管失效。张复明、董继斌提出，要充分发挥 “山西能源产业投资基金”的作用，建立新的能源战略投资平台，为兼并重组提供强有力的资金支持。

　　加大舆论宣传。刘彩英、司坡森认为，山西应加大对煤炭资源整合、兼并重组工作的宣传力度，加强沟通、交流，让更多的人及时了解实际进展情况，尽可能地减少误解与负面报道，赢得社会各界的理解与支持。李镇西提出，可以采取危机攻关的舆论引导策略，主动、积极、及时、友善地发布相关信息，使那些误导群众的虚假信息无处藏身。

　　建立采矿权益共享机制。唐元认为：资源整合是一个利益调整的过程。要研究出台具有操作性的政策规定，对被整合主体的利益要求进行科学界定，严格区分合法利益与非法利益，合理划分企业利益、个人利益、地方利益和国家利益，建立长效的利益分配机制。崔之元认为，资源整合前，山西地方煤矿企业与当地居民的煤炭开采利益分成已经形成惯例。在煤炭资源整合后，国企以什么样的方式来处理好村矿之间的矛盾，是一个需要深入思考的问题。有必要借鉴阿拉斯加和英国的做法，建立符合本地实际的煤炭利益分享或分成机制。

　　确定企业的社会责任。司坡森、王岳平认为，企业社会责任原则已经成为司法实践的方向。煤炭企业对于企业内部、邻近村庄、所在区域应当承担什么样的社会责任，特别是对村民福利、环境保护、生态恢复、基础设施建设、区域发展、民生问题等方面的社会责任，应加快实地调研，拿出政策方案。要依据企业社会责任理论并参考其他地区的做法，从制度层面对煤矿社会责任作出明确规定，建立和谐的矿村关系、矿地关系。

　　打击矿权非法交易和多层转包。钱平凡认为，资源整合过程中出现的资源价格评估争议问题，主要是少数矿主不履行法定程序、私自参与转让转包，造成了采矿权价款层层加码，形成了非法的交易圈和利益链。对此，要尽快整顿市场秩序，打击矿权非法交易，从根本上解决整合过程中的非法获利问题。

　　建立煤炭成本的完全核算体系。部分专家提出，要利用这次资源整合的机会，把资源环境损害纳入成本核算体系。对于具体的环境生态损害，要按照新旧分账的办法，对于历史遗留问题分清情况具体研究补偿办法和治理方案，对于新出现的生态环境问题，则一律按照环境补偿和生态恢复制度依法依规处置。

　　出台煤矿现代化建设标准。唐元认为，针对煤炭资源整合后的新情况，要尽快出台配套的煤矿现代化建设的指导意见和相关技术标准，特别是开采工艺、技术装备、安全生产、环境恢复、资源节约、循环经济、劳动用工等方面可测度的量化标准。从政策、资金、技术等多方面入手，大力推进煤矿现代化建设。

　　加快煤炭企业配套改革。王金华、崔之元等提出，资源整合重组之后，新老矿区在管理制度和收益分配上的差异将会逐步显现，要加快研究煤矿分离社会负担的政策措施，推进人事、分配、管理、运销等各项制度改革，抓紧制订新旧有别、协调衔接、良好运转的管理机制和分配体制，切实提高企业管理效率，保持和不断提升煤炭企业的发展活力。本报记者 巩国强

　　参会专家名单

　　刘彩英

　　中国煤炭工业协会副会长、中国煤炭运销协会会长

　　唐元

　　山西省政府决策咨询委员会特聘委员、国务院研究室工交贸易司司长

　　王金华

　　中国煤炭科工集团总经理 （原煤炭科学院院长）

　　史丹

　　中国社会科学院工业经济研究所所长助理、能源经济研究中心主任

　　王岳平

　　山西省政府决策咨询委员会特聘委员、国家发改委产业经济研究所副所长

　　张有生

　　国家发改委能源经济与发展战略研究中心副主任

　　钱平凡

　　国务院发展研究中心产业经济研究部研究室主任

　　司坡森

　　国家安全生产监督管理总局信息研究院法律研究所副所长

　　张宏

　　中国煤炭工业协会政策研究部处长

　　董跃鹰

　　中国煤炭工业协会经济运行部副主任

　　李镇西

　　山西省政府决策咨询委员会委员、省软科学研究院院长，原省人大财经委员会主任

　　董继斌

　　山西省政府决策咨询委员会专家、省社科院原副院长

　　张复明

　　山西省政府决策咨询委员会常务副秘书长、山西省政府发展研究中心主任

　　姜智敏

　　中国煤炭工业协会副会长

　　林伯强

　　厦门大学中国能源经济研究中心主任

　　崔之元

　　清华大学公共管理学院教授