山西临汾煤改：艰难的利益调整

　　山西启动新一轮煤改，意欲斩断官煤勾结黑链条，终结山西煤矿安全事故频发的现象。“国进民退”的改革路径，能否真正“种瓜得瓜，种豆得豆”？

　　■山西产煤大市临汾，一度是几年前煤矿产权改革的试点，在新一轮煤改中，再一次成为试点城市。

　　大小煤矿的整合，实质上是利益格局调整。省、市和县、乡各级政府官员，以及煤老板，作为利益相关方，在大政策的框架下，如何达成利益的妥协，这实质上是煤改成功与否的关键。

　　对于制定改革框架的山西省来说，安全、规模是追求的目标。但是对于县市、乡镇，尤其是乡村来说，所属的煤矿往往就是他们的储蓄罐与福利生活来源。

　　煤改成功与否，在于各级地方政府能否形成完全一致的利益。“各级政府的利益一致了，那就没什么办不成的。”

　　11月1日，就在临汾气温陡然从11度降到零下6度的那天，市物价局新一轮的取暖费涨价正在酝酿。听证会上，涨价理由正当而明确：煤价上涨而且需要从陕西买煤。

　　对产煤大市临汾来说，这是一个尴尬的事实。对于许多临汾市民来说，这个冬天将会分外寒冷。

　　今年9月，临汾市上任半年的市委书记谢海，在一次讲话中说：去年以来，临汾发展遇到了前所未有的困难和挑战。前三季度，临汾市经济增速排在了山西省的末位，跌至近17年来最低水平。

　　而现在，恰好是临汾城市建设高速发展的关键期。2009年初，在金融危机的影响下，为拉动内需，临汾共确定了重点建设工程209项，总投资1155.4亿元。但现实境况一度是：临汾十七个县市中，近半数的县财政发不出工资来。

　　对于主政的临汾官员来说，改变的希望在于：正在进行资源整合的392座煤矿尽快压缩至127座，签订协议实现复产。

　　不过，希望正在一次次延后。

　　“肥猪也哼哼，瘦猪也哼哼”

　　新一轮煤改中，各方利益面临调整。煤矿整合原本要求在9月底结束，推迟到10月底。11月3日，临汾市委常委、统战部部长丁文禄对南方周末记者说：按照山西省的要求，整合工作要到年底完成。

　　目前，仍然有13%的煤矿未签署整合协议。

　　延后，源于利益调整的艰难。不过，主要的问题并不在于煤老板，尽管在接受本报采访时，一位温州老板在电话中喊叫：我都要倾家荡产了，死也要告。

　　一位从政多年的官员告诉南方周末记者，煤改成功与否，核心问题在于，各级地方政府能否形成完全一致的利益。“各级政府利益一致了，那就没什么办不成的。”

　　在不止一位官员那里，有关各级地方政府煤炭整合的利益曾被形容为一致。

　　官员的最大利益是职位。而对于临汾这样的城市来说，影响官员职位的杀手，正是“安全”。丁文禄说：临汾现在的状况，正是安全事故“一闷棍接一闷棍”的结果。

　　一位参与这次煤改的临汾官员告诉记者，在最初召开的有县乡官员和煤老板参加的征求意见会上，大家的意见高度一致：县乡官员乐于国有化后安全责任上移；煤老板急于从煤矿中解脱出来——矿难不断，煤矿不停被勒令停产整顿，已成为烫手山芋。

　　但在具体归属上，暗中争夺在持续进行，一个数字泄露了其中的秘密。

　　最初方案规定，整合后民营企业所占的比重为25%。但几个月后，这一数字变为28%。而相应的矿井最低年生产规模要求，却由45万吨涨到了90万吨。

　　更有意思的是，准入门槛提高，但获得进入的民营煤矿却增加了，其背后的实际支撑力量，正是各层级政府不同的利益诉求。

　　对制定改革政策的山西省来说，安全、规模是目标。但是对于县市、乡镇，尤其是乡村来说，当地煤矿往往是他们的储蓄罐与福利来源。在这片贫瘠的土地上，煤矿不仅承担了他们生活的水电交通等费用，而且往往是社会事业发展的重要凭借。

　　由山西几大国有煤矿集团并购小煤矿，意味着原属于地方的煤矿在并入几大集团后归属于省里。本报记者了解到，在整合过程中，发生了一系列村民哄抢煤矿的事件。村民担心，被大集团整合规范后的小煤矿，不再与他们有关。

　　另一个隐藏的现实是：很多煤矿的背后，都有着官商勾结的影子。一些矿老板的漫天要价和拖延，背后有着权力在支撑。

　　这种隐藏的矛盾，却以煤老板、政府、企业集团三方的争执表现了出来：

　　煤老板认为，当年政府让他们买下矿权，现在却要让他们退出。停产只是不要他们吃饭，但一整合就把他们的饭碗都给收走了。怎么也得给个合理的价吧？

　　而对于大企业集团来说，那些产量差的小煤矿很乐意被并购，而稍微肥一点儿的肉地方上自己留着，这怎么行？

　　临汾市煤炭局局长牛立冬说：现在是肥猪也哼哼，瘦猪也哼哼。

　　从“私有化”到“国有化”

　　无论是私有化还是国有化，两次改革的试点城市，山西省都不约而同的选择了临汾。

　　相对于此次煤改的艰难，上一波改革则显得更为下一级的地方政府所拥护。

　　在2005年左右开始被称为“私有化”、落实矿权的上一场改革中，有传言称，方案出台整整3个月没有一个煤矿上缴“资源价款”，大批煤矿承包者跑到太原去告状：以前每年的承包费不过几十万元甚至几万元，现在却要一下子掏出几千万元。

　　不过很快，煤老板们转过弯来了。临汾市450多座煤矿的采矿权很快就转让给了个人，收取首批资源有偿使用款超过16亿。一时，差不多所有的煤矿都私有化了。

　　产权的明晰让煤老板们吃了定心丸。临汾市政府多年来想推广而无力推广的机械化开采，很快被煤老板们普遍采用，以往挑肥弃瘦的“吃菜心”方式被彻底放弃，回采率从不到20%上升到70%以上。

　　技术进步，最初遏制了临汾市一直头痛的矿难频发问题。2002至2005年，临汾的煤炭百万吨死亡率从3.12下降到0.93，远低于全国平均的2.81。

　　然后好景不长，突发的安全事故很快宣判了这一轮改革的死刑。产权清晰之后，所带来的也并不都是好消息，煤矿产权被层层转手，矿老板强烈的逐利动机很快超越了安全和道德底线，使得应有的安全保证，得不到有效落实。

　　2007年以来，一系列安全事故令全国震惊，遇难矿工由几十人甚至增长到当年12月洪洞矿难的105人。最为可怕的是2008年的“9·8”襄汾溃坝事件，265人遇难。

　　现任临汾市委书记谢海后来评价说：溃坝击溃的不仅仅是尾库坝，还有临汾的士气。

　　官员走马灯般更换，临汾成了矿难、官商勾结的代名词。主导私有化改革的副市长苗元礼，批准43家煤矿减免缓交煤矿资源价款达5亿之巨，被立案调查的官员多达14名。而襄汾溃坝中负直接责任的襄汾县委书记亢海银、县长李学俊，事后都被查出拥有巨额来源不明财产。

　　处在最前线的临汾市煤炭局，14年间，9任煤炭局长连续更迭。被视为好干部的煤炭局局长杨吉春，因为苗元礼案接受调查时，不慎掉下一个“小本本 ”，上面记录的一个银行卡号内存款多达310万元。最后，临汾在全国公选煤炭局局长，当时43岁的原山西省煤炭干部管理学院第一党总支副书记牛立东，2008年走马上任。

　　在黑砖窑事件后，主导私有化改革的山西省省长于幼军调离山西，复出的前北京市市长孟学农接任。

　　2007年“12·5”洪洞矿难之后，时任临汾市委书记夏振贵试图通过国有企业买断、控股方式来降低频发煤炭安全事故，这一思路得到了时任山西省省长孟学农的肯定。后来这成为整个煤炭改革的方向。

　　改革从2008年4月15日正式开始，但4个月后的9·8襄汾溃坝终止了孟学农的省长生涯。改革陷入停顿。直到现任省长王君上任后，陷于停顿的煤炭改革才得以继续。

　　在临汾所进行的两次路径截然相反的改革，显示出安全事故的发生，和所有权归属并不直接相关，腐败也并不和所有制直接相关。一位研究者的看法是，企业的安全，只和企业规模、技术水平相关，和所有制性质并无太大关系。

　　然而山西省最终选择了“国有化”的道路——由于事故迭发，高层再也没有耐心等待山西煤炭产业的自然升级与改造。

　　拉扯中的临汾

　　在两次截然不同的煤改中，处于夹缝中的临汾备受煎熬。不止一个官员提出，临汾要实现产业结构升级、转变单一的产业结构。事实上，每个官员任上都曾积极谋求有所作为。

　　前任临汾市委书记李天太，不惜用损失200亿GDP的代价来治理环境，使得连续几年位列“世界污染最严重的十大区域之一”“十大污染城市”的临汾甩掉黑帽子，换上“绿帽子”。

　　但是，环境刚有起色，“12·5”洪洞矿难发生，李天太离职。接任的市委书记夏振贵、市长刘志杰提出：建设“科学发展、环境宜人、和谐平安、风清气正”新临汾。刘很快重用了之前因为矿难被免职的原尧州区区长宿青平。他是现任山西省副省长、作家张平《国家干部》小说中夏中民的原型——夏中民在小说中“一出场就站到了传统势力的对立面。”在临汾，宿青平以强硬的作派和廉洁的作风而为人称道。

　　但是，9·8襄汾溃坝又阻断了他们的仕途。

　　就在那些被免职的官员里面，不乏名声甚佳者。记者在临汾仍能听到种种对他们的赞誉。然而矿难总是轻易左右了一些官员的命运，其中包括山西省长孟学农，在去职一年后他在诗中沉吟：心在哪里安放？

　　官员的连连更换，直接影响着临汾和山西的发展。因为“一拨官员，一种作风，一个思路”，换一批后就变了。孟学农任省长时，曾力推山西运城、临汾、陕西渭南、河南三门峡，达成三省四市黄河金三角区域合作战略。但他的离任导致这一战略方案成为一纸空文。

　　一些不法行为也在走马灯般更换官员的间隙产生：一位资历甚深的官员，通过自己的关系，成功拿到位于临汾滨河路黄金地带一块地，建起了别墅区，这在贫富差距已然成为鸿沟的临汾，引来诸多批评。

　　浮山县的一位干部告诉记者，就在他家乡农村，有10%的农民家庭，600元/吨的电煤根本买不起（一个冬天需花一两吨），整个冬天解决取暖的唯一办法就是，早早上床睡觉。

　　而煤矿处于整合过程中，不得不停产，供应不足，这又进一步促使了煤价的上涨。

　　不过，临汾的希望似乎也正在逼近。10月11日，临汾市汾西县煤矿企业兼并重组整合方案获得批复。这是临汾市第一个以县为单位整体获批的方案。（孙利荣、任丽娜对本文亦有贡献）

来源：南方周末