难题之一：如何重新定位矿业产业
国家经贸委的调研报告认为，“四矿”中许多深层次问题，都源自于矿业的产业定位。这个问题近来受到广泛的关注。
我国在过去很长的时间内，甚至一直延续到现在，都是把矿业归类于二次产业，实质上是作为加工业的一个原料车间，在管理实践上和加工制造业类比，造成了有的经济政策背离了矿业特有的规律，给矿业企业的发展
带来了许多深层次的问题。
一次产业是直接从自然界中获取产品，为后续的加工制造业提供原料的产业。矿业是从矿床中获取矿产品，为二次产业提供能源和原材料。据统计，我国矿业提供了我国原材料供应的80％，能源供应的93％。因此应划入一次产业，这已是绝大多数市场经济国家政府的选择。
作为一次产业的矿业，在一些地区矿产资源开发对区域经济发展与产业格局形成重大带动作用，尤其在区域经济发展初期，矿业对于积累原始资本，培育市场环境和培养人才，实现城镇化都起到了十分重要的作用，已成为当地财政收入的主要或重要来源，成为当地经济和社会发展的支柱产业之一。
随着“全面建设小康社会”和“实现四个现代化”的第三步发展战略的逐步实施，对矿物原材料和能源的需求将持续增长，矿业在我国不仅不是“夕阳产业”，而且是要加强的一个重要的基础产业，确保矿业的基础地位是一个重要的战略问题。
难题之二：如何提高矿业企业竞争力
据2001年底统计，全国有各类矿山企业15.3723万个，其中大型矿山企业500个、中型矿山1254个，而小型矿山15.1969万个。大型矿山占全国矿山总数的0.33％，中型矿山占0.82％，而小型矿山占全国矿山总数的98.85％。
矿业产业集中度过低，使得我国矿业在国际竞争中难以发挥比较优势，大大影响了我国矿业的国际竞争力。
深化国有矿山企业改革，提高产业集中度，延伸产业链，打造产业“航母”是提高我国矿业在国际市场上竞争力的重要举措。
一是推动矿业企业改制。大型矿业企业要通过规范上市大范围、大规模吸引外资和民间资本，改制为多元化持股的有限责任公司或股份有限公司，建立规范的法人治理结构。对中小矿山采取改组、联合、兼并、租赁、出售和股份合作制等形式，进行产权制度改革，大幅度提高矿业企业的集中度。
二是以矿产资源和规模产量为基础，实施科技兴矿战略，构建精干、高效的主体竞争优势。坚持以市场为导向，围绕提高效率、节能降耗、降低成本和安全生产等，有针对性地引进新技术、新工艺、新设备，优化技术结构，改善产品结构，提高资源利用率。以优质产品、优良信誉和优秀服务为基础，构建一批在市场上享有较高知名度，具有较强竞争力的矿业企业和名牌矿产品。
难题之三：如何减轻企业税费负担
矿业企业受传统计划经济影响很深，历史包袱和社会负担本已十分沉重，1994年全国实施新税制后，矿业企业税费又大幅增加，致使大多数大、中型矿业企业处于亏损或微利状况，生产经营状况十分困难。税费增加幅度大主要表现在以下几个方面：
一是税改后增值税增幅太大。税改前矿业企业交3％—5％的产品税，低于一般的工业企业。税改后所有的矿业企业改为17％增值税，后又下调到13％。由于矿山生产用于抵扣的进项增值税少，实交增值税多。税改后，矿业企业实交增值税平均占销售收入的7％—10％，比税改前增加了3个—6个百分点。据国家统计局《2000中国统计年鉴》计算得出，采掘工业增值税平均比加工工业增值税高出5.04个百分点。
二是矿业企业增加了新税种，加重了矿业企业的税费负担。冶金和煤炭矿业企业税改前已交资源税，税改后资源税税率大幅调升；化工、建材、有色矿业企业税改后新开征了资源税，同时1994年又对所有的矿业企业开征资源补偿费，普遍加重了矿业企业的税费负担。
三是税改后城建税和教育费附加也相应增长。税改后矿业整体税负增加。据不完全统计，2001年煤炭企业综合税费占销售收入的比例平均比1993年增加了8.35个百分点；铁矿山企业增加了10.58个百分点；有色金属矿山企业综合税费增加了6.28个百分点；化工矿山增加了5.16个百分点。据国家统计局2000年与1993年《中国统计年鉴》计算得出：我国矿业企业平均综合税费比我国的加工工业高出6.52个百分点，比税改前提高了5.9个百分点，比国外主要采矿国也高出很多。
加入世界贸易组织后，我国矿产品供应在一个更加开放的体系中配置，企业税负作为国家合理的一种特殊成本，在市场竞争中，不可避免的成为重要的影响因素，因此，改革现行的矿业税费制度，制定与国际接轨的，科学、公平、合理的税费制度势在必行。为此，国家经贸委课题组建议：
——对现行的增值税税率进行调整。将矿山企业的税负恢复到1994年税制改革前的水平。通过测算将矿业企业的增值税由现行的13％下调到8％后才能和加工工业大体持平。建议在增值税改制前将矿业企业增值税税率由13％调整到8％。从生产型增值税向消费型增值税转型的改革中应考虑矿业的特殊性，将矿业企业开拓延伸工程及生产安全装备的投入作为进项税抵扣，使矿业企业的采掘保持正常接替，使生产安全装备水平得到提高。
——将现行的矿产资源补偿费和资源税合并，实行国际通用的权利金。权利金费率可参照近几年矿产资源补偿费的收缴情况，按不同矿种的平均利润水平分别确定。总平均费率控制在2％左右。
为鼓励矿业企业进行外围和深部找矿，延长矿山服务年限，对进行巷探、地勘投入的矿业企业给予退税（费）政策。
——建立矿业企业转产基金。将矿业企业所缴纳的所得税按一定的比例留给省、（区、直辖市）财政，设立矿业企业转产基金专户。用于资源枯竭矿业企业的人员安置和矿业企业所在城市新项目的开发，其投入可作为国家资本金参股，解决矿竭城衰，老矿城经济转型问题。
难题之四：如何分离企业办社会职能
由于受计划经济影响，加上地处偏远山区和荒原，特别是一些地区先有矿企后有政府的特定历史背景，我国矿业企业多形成一整套“小而全，大而全”的自我服务体系，企业办社会负担沉重已经成为制约矿山改革发展的一大难题。据对14家煤炭企业2001年企业办社会负担情况统计，用于办社会经费支出13.3亿元，占当年企业总收入的10.42％。鸡西矿业公司较为典型，在生产煤炭的同时，形成了一整套的社会生活后勤服务系统，从业人员共8995人，占在职职工的18.32％。
党中央非常关注矿业企业办社会的问题，目前各地政府正在着手进行矿业企业办社会职能的移交工作。然而，从调查的81家煤炭、冶金、有色金属、化工矿山企业办社会职能移交地方政府的工作进展来看，破产矿企的社会职能移交已经或正在进行中；公安、学校移交后，反而增加了企业负担。比如挂当地公安的牌子，有的企业反映，移交后企业负担费用增加；少部分矿业企业的中、小学校移交当地，有的只接受部分教职员工，企业无法安置未被接受的教职员工，移交后费用由矿山支付，3年过渡；乡镇政府原本是依赖矿山的存在而设立的，学校移交乡镇政府，乡镇政府承担不起，列为贫困县的财政也难以接受。
处于偏僻山区的矿业企业担心学校移交后，迁移出矿山所在地，职工子女不能就近上学，增加困难，将迫使企业再次办学，势必更加重了企业的负担。
若要顺利完成矿企办社会职能的移交，必须根据分离企业不同的办社会职能采取不同办法来解决分离后的经费问题，并制定相关扶持政策。可通过提高教育费附加征收比例，全社会平等负担，解决资金来源问题。
将矿业企业自办的中小学、矿区公安局、派出所分离出去，移交地方政府管理，经费由地方财政统筹安排，不足部分中央、省级财政通过转移支付予以适当补贴；对一些特殊困难地区，困难企业，根据每个企业办教育负担的大小进行补贴，待条件成熟后再逐步移交。
将供电、供水、供暖、房屋维修及物业管理等福利性机构从矿山企业生产主体分离出去，使其由无偿服务变为有偿服务，由单纯为企业服务，改为面向社会服务，成为独立核算、自负盈亏、自主经营的经济实体。
将矿业企业现有的医院、卫生所、技工学校、职工大学等成人教育部门以及敬老院等社会福利机构成建制转给地方政府管理，按市场需求进行整合，成为独立的事业单位法人或民办非企业单位法人。启动时，经费不足部分由企业和市县财政予以补贴，少数有困难的地区，可由省级财政通过转移支付予以补贴。
难题之五：如何解决接替资源危机
我国近几年来新发现矿产地急剧减少，后备接替资源储量严重不足，目前全国面临资源枯竭的矿山有440座，有色金属66％的主力矿山进入中晚期，已关闭和即将关闭的矿山有83座，到2010年预计还要关闭355座，占矿山总数46％，产能消失近5000万吨，占总产量的35％；冶金矿山有46座面临资源枯竭，将丧失生产能力3600万吨；资源条件较好的煤矿，到2010年前弥补报废矿井产能的经查储量缺口也高达300亿吨。
这次调查27座有色金属矿业企业只有6家矿山现有资源比较丰富；8家矿山资源枯竭或接近枯竭，正在实施关闭破产或准备关闭破产；13家矿山正在生产区中深部及周边勘探，寻找接替资源。由于矿产勘查投入严重不足，地勘工作萎缩，致使采储失调，造成后备资源紧张。主要原因，一是国家投入不足，二是商业性勘查市场没有形成，三是投资环境差，难以吸引投资，后果十分严重。
今后十年，资源枯竭矿业企业的关闭问题会更加突出。因而，建立矿山反哺机制，解决好资源枯竭企业的发展问题已迫在眉睫。
第一，应尽快制定资源枯竭矿业企业关闭的相应法律、法规。资源枯竭矿业企业关闭是矿业生产规律所决定的，与生产企业因经营不善的倒闭破产有本质区别。“关闭”应得到政府的援助，而“破产”要对经营不利者进行处罚。目前的关闭破产政策混淆了加工工业与矿业的差异，用“破产”办法来处理“关闭”问题对矿业企业不甚公平。
第二，制定资源枯竭矿业企业的中长期规划，积极稳妥地推进资源枯竭矿山的各种善后工作，减少社会动荡，争取安置失业人员的时间。
在制定资源枯竭矿山的转产及人员安置规划时，应着重以下几个方面：矿山进入衰老期时，在盈亏平衡的前提下，要严格限产，尽量延长矿山服务年限；鼓励和支持职工自谋职业和自主创业，大力发展非公有制经济；对矿山下岗失业人员，凡从事个体经营和自主创业的，建议一定时期内实行零税费的特殊政策；在老矿区周边适时开工建设一些资源条件优越、预期经济效益较好的能力接续和人员安置型项目，实现易地转产，降低老矿山关闭成本。
第三，建立矿业企业反哺机制。一是从矿产品销售收入中提取一定比例作为矿业企业反哺基金，以用作矿山闭坑前转产和职工安置；二是将矿业企业所缴的所得税按一定的比例留给省（区、市）财政，设立矿业企业转产基金专户。解决老矿山、老矿城经济转型问题。
第四，建议出台财政特别援助计划，整治老矿区生态环境。
第五，深化改革，扩大矿业对外开放力度。鼓励和支持矿业企业到国外勘查，开采石油、优质铁、锰、铜、铬、钾盐等矿产，建立稳定的国外供应基地，取得合理的经济效益。
进一步改善国内投资环境，吸引外商来华特别是到西部地区投资勘查、开采矿资源。鼓励进口初级矿产品出口深加工高附加值矿产品。加强对钨、锡、锑、稀土、萤石、重晶石等我国优势矿产品出口总量控制，整顿进出口秩序。
同时，报告建议国家逐步放开矿业企业进出口经营权，使我国矿业企业与国际市场接轨，提高国际竞争力。
