能源委成立推进管治效率

延迟近两年后，中国能源的最高战略决策和统筹协调机构—国家能源委员会正式成立。2010年1月27日，国务院决定成立国家能源委员会(下称能源委)的消息正式对外发布。能源委主任由国务院总理温家宝担任，副主任由国务院主管能源工作的副总理李克强担任，二十一名委员包括了发改委、外交部、电监会等几乎所有相关部委的负责人。

根据公告，能源委下设国家能源委员会办公室(下称能委办)，主任由国家发改委主任张平兼任，副主任由国家能源局局长张国宝兼任，具体工作由能源局承担。能源委的主要职责，是研究拟制订国家能源发展战略，审议能源安全和能源发展中的重大问题，统筹协调内地能源开发和能源国际合作的重大事项。

部门利益催生能源委

相较2005年成立的国家能源领导小组，能源委在人员构成和工作方式上都有所不同，因此，舆论多对新机构寄予厚望，认为这是内地进一步推进能源体制改革的讯号。事实上，能源委并不是在内地政府序列中第一次出现，而回顾内地能源管理体制变迁历史，可以清晰的发现背后政府部门利益之争，是能源管理机构不断嬗变的根本原因。

1980年8月，国家能源委员会首次诞生，由当时的国务院副总理余秋里、康世恩兼任正、副主任，规格可谓不低。但是，在当时计划经济一统天下之际，各个能源行业管理实权仍掌握在煤炭部、电力部和石油部等国家部委手中，加上能源委又与当时的国家计委职能重叠。

因此，两年后能源委黯然被撤销。1988年4月，国务院成立能源部，但是能源部的工作仍需要各政府部门配合，能源部的部分职能同样与当时的国家计委和国务院经贸办重合，所以时至1993年，能源部即告撤销。

此后十二年政治博弈的结果，就是内地能源管治始终处在分而治之的状态，难以形成一个有效的统一管治机构。直到2005年5月，国务院设立国家能源领导小组，但是在能源领域的实际利益格局之下，这机构显得过于松散，仅仅在一些重大问题和宏观问题上起草政策，提出建议，更多的作用并没有体现。因此，作用极其有限，只可说聊胜于无。

在2008年的政府机构改革中，国家能源委因各种原因未能如期成立，仅成立了国家能源局(副部级，下称能源局)，整合了煤炭、电力、石油及天然气等部分管理职能。

然而，由于只是依靠在国家发改委的二级局，能源局在行使管理职能时因位置不高、权威不足，遭遇到诸多尴尬也就再所难免。

以能源价格改革为例，首先，定价权和重大专案审批权仍由发改委价格司掌握，能源局没有绝对话语权;其次，大多数能源企业作为央企，均为副部级甚至正部级政治待遇，副部级的能源局号令有限。再者，价格改革大多涉及到地方利益，地方政府对此都不甚积极，能源局更是难以指挥。

能源委的成立本身是部门利益冲突的产物;其运作的关键也正是为了促成跨部门的协调合作，实现各方利益的均衡。但是，历史惯性不是一朝一夕可以改变，因此就各项能源管理职能而言，仍会维持目前多头管理的现状，因为分散在发改委、环保部、国土部、科技部、安全部、电监会、安监会等十多个部门和全国性的石油、煤炭、电力等行业协会手中的许可权，短时间内不可能进行彻底重组。能源委只能有限度的推动能源管理格局的优化，而非剧变。

因此，在宏观的能源行业规划方面，虽然多年来石油、电力、煤炭、核能以及新能源等在资源分配上矛盾重重，利益错综复杂，但是，基于能源委目前总理挂帅的高规格，所以在诸如能源战略、重大能源政策调整、重大能源布局等基本政策方面，形成有效的决策不会有大的问题。

而且，考虑到中国已向世界宣告了至2020年的节能减排承诺，所以，刚性的能源战略规划将很快出台，基于中央政府的强大执行力，这些战略规划得到有效落实不是问题。

缺乏控制及执行机制

但是，在相对微观的行业利益和企业利益协调上，能源委恐怕仍缺乏实质的控制机制和执行机制。因为内地能源行业发端于最早的计划经济产业部门，石油、煤炭、电力和核能等都脱胎于几大工业部委，政治血缘纯正，以中石油(857)、中石化(386)为代表的几大能源巨头，都是正部级待遇，其一把手都是中央候补委员身份。在经济影响力上，三大石油公司、五大发电集团、两大电网企业和几大煤炭集团，几乎垄断了内地能源市场。

因此，能源委或可以刚性约束政府部门能源管理许可权，但是对于体制内的诸多能源企业的日常约束和绩效考核，则鞭长莫及、难有实效。因此，在宏观有效的条件下，微观失范则很可能成为内地能源委不得不面对的现实挑战。

各大能源巨头凭借自身的强大经济实力和政治影响力，或可超越一般部委辖制，而又无能源委有效监管，则内地能源管理则可能陷入上下错位的混沌状态，能源委利益协调之路恐怕将是漫长的。