电改的前提是发电企业的财务透明

近日， 国家发改委会同有关部门起草的《关于居民生活用电实行阶梯电价的指导意见（征求意见稿）》向社会发布以来，受到了网民的热议。有网络媒体发起了问卷调查，竟然有89%的网民（人民网调查）对居民阶梯电价方案实施抱疑虑态度，甚至提出质疑，电价改革就是涨价吗？

作为电力改革的组成和电价形成机制的一部分，在居民用电收费制度中，实行阶梯电价不仅是国际上较为通用的一种制度，也是提高公众节能意识、鼓励合理消费能源的有效手段。至于提到实行阶梯电价，使之不产生交叉补贴的问题应该不属于阶梯电价制度本身的效能（此次，在我国把实行阶梯电价后而提高了居民电价水平也作为缩小交叉补贴的一种重要措施，应视为一个特例）。那么为什么中国这项拟议中的制度，甫一征求意见，就引起了那么多的质疑？

近些年，国家虽然几次调升电价，考虑到民用的承受能力，很少涉及居民电价的变动。但是，近年出台的油价改革多升少降，继而天然气的提价、热价的攀升，却都直接作用于居民百姓。居民用户对能源的需求是刚性的，对能源价格的反应也几乎是刚性的，即对民用而言，即使价格再提高，满足生活基本需要的能源也不会减少。由此，在国际上也产生了一些相关的保障居民能源基本需求的术语——能源的普遍服务、生命电价等。能源价格的刚性，使人们对提价的敏感程度提高，特别是频繁的相关能源品种的几乎同期涨价，加上基本生活消费支出的增加，使百姓对涨价产生了逆反心理。改革就是涨价，的确有逻辑上的道理，也具实际的经济现象的特征。

但是，现象毕竟是现象，理论上讲改革不应该只是涨价，为什么能够出现决策者，甚至改革方案制定者始料不及的社会反应，此轮电价改革的背后，隐藏着什么难解的困惑？

居民电费制度改革仅是电价机制改革中的一个占比不是很大的部分，平均电价低和燃料费升高，造成电企的亏损，不是单靠提高民用电的价格所能弥补的。按照2009年的全社会的用电量计算，民用仅占12.5%。有人计算，居民阶梯电价方案可使电费增收100亿元左右，如果换算到全国用电量每度电约为2.8厘钱，按照 “征求意见稿”，实行阶梯电价后电网企业增加的收入，主要用于弥补脱硫成本增加、居民用户电表改造和弥补发电企业燃料成本上涨等项支出。如果弥补发电企业燃料成本上涨能够占到1/3，充其量每度电也得不到1厘钱，如何能够弥补电企的亏损？电价改革关键是要建立起一个符合市场规律调整电价的长效机制，政府和监管部门可以通过制定并且监管电企的合理利润率或成本变动的幅度，容许企业随着燃料成本的变化，在市场环境下自主调整价格；而不是采取头疼医头，脚痛医脚的办法：一旦燃料成本变化，由价格主管部门发布政令，今天调工业，明天再调商业，实在不行就调民用。这样做的结果，难以体现价格的公正、公平，谁都无法判断各行各业合理的比价关系。理论上民用的低电价造成了其他行业的交叉补贴，可谁能够说清楚到底给民用的补贴有多少？

对国外的电价研究，一些国家民用电价高于工业电价的1.5～2倍，认为我们的民用电价太低了，似乎应该把电价提高到那样的水平，就可以避免交叉补贴，也体现了价格的公平、公正。借鉴他国的经验无可非议，但是不能盲目照搬。我国的电源结构、网架结构、负荷水平、各类用户对电价的承受力和敏感度，均与国外某些国家不同，必须作出有理有据的研究分析，才能确定出较为科学合理的电价比例关系。对电价的高度管制，频繁和临时性的政府调价，滋生了企业与政府博弈的惯性，更多地向国家要政策，而不是更多地关注自己的内部挖潜降低成本。

国外的电力改革初衷，是打破垄断，降低电力成本。我国跟进的电改以厂网分开为特征，虽然破除了一家独大的发电领域的垄断，但是改革的迟滞和不彻底，反而使垄断发生变异。如果说电改之前的垄断，只是在自己经营的领地内，对其他各业不构成太大的威胁，也引不起社会民众太多的反感。但是在把企业做大做强的引领下，新形式下的垄断正向资源、投资、金融、房地产和电力的上下游推进，由此挤压了其他行业、企业的发展空间；资金优势、技术优势和人才优势，往往是大型电企成为竞标的强势，对其他企业的发展在一定程度上构成威胁。电改的成就是有目共睹的，电力工业的突飞猛进和硕大成果的取得，都表明了改革的成效。但是改革的停顿和延滞不前，反加重了电企的垄断，电价虽然有各方面增支因素的影响，但只升不降，也暴露了我国电改后尚存的弊端。

垄断必然产生超额利润、超大超前投资和高福利。但是在我国垄断性很强的电企，却陷入了经营亏损和高负债，究其原因是政府对价格的严格管理，某种程度限制了对超额利润的攫取，淡化了企业的一些垄断特质，也加剧了进一步改革的难度。国家的各类监管部门，正在完善对国有企业的相关领域和业务的监管，但是在电力企业大呼亏损的时候，却没有公布于众的财务报告、投资翔实报告。国有电力企业不仅是商业化运作的公司，也是具有某种公益性功能的机构，企业发展追求利益的最大化不仅应该向董事会报告和负责，还应该对社会有个透明的交待。所以，在这种情况下，把阶梯电价增收的电费，倾入电企的囊中，民众是有顾虑的，由于报告的缺位，或者是监管缺位，人们不了解电企的财务构成和财务状况，也无法了解他们投资方向的合理性。民众有理由怀疑他们谋取了暴利发放高额福利，用以继续扩大地盘，造成高的负债率。解释可能显得苍白、无力，只有建立公开、透明的信息发布制度和清晰的监管机制，才能解惑除疑。

居民阶梯电价在我国应该是一个可以实行的制度，但是“征求意见稿”需要完善和改进，笔者的具体建议，应该在三档下面增加一档是为保障低收入群体基本生活达到能源普遍服务的低价格（可比基本电量电价低5%～10%），其覆盖面约为15%左右，这部分电价体现的是电力生产的基本成本，是不计盈利的，作为企业的社会责任，政府不予补贴，而由企业对高收电价所得利润弥补。增收的电费还应该部分上缴国家财政以支持可再生能源的发展。

来源：21世纪经济报道