“国进民不退”陕西煤改模式待考

继山西、河南等煤炭大省之后，即将收官的陕西煤改又成为国内能源界关注的焦点。

与其他省自上而下的煤改模式不同，陕西煤改在整合重组煤炭企业中，自下而上的形成了“国进民不退”模式。在这一模式下，如何解决矿区基层利益关系，如何在打造年产量亿吨级别的煤炭企业的同时兼顾生态环境的保护，是陕西煤改之后面临的课题。

自从山西、内蒙、河南等煤炭大省完成煤改以来，处在我国能源金三角的能源大省陕西省的煤改一直被外界所关注。因为陕西煤改与曾经热闹一时的以“国进民退”模式进行煤改的山西、河南两省完全不一样。

作为国内产煤大省，2010年陕西省煤炭产量约为3.5万亿吨，居全国第三。但煤矿规模不一，难以形成合力做大做强，很多小矿安全隐患严重，这让陕西省不得不加紧实施煤改。

今年1月17日，陕西省省长赵正永在陕西省政府工作报告上提出，今年上半年，将实施新一轮煤矿整顿关闭和资源整合，6月底前将全省煤矿企业从522家减少到120家。《中国经营报(博客,微博)》记者获悉，目前，煤改第一阶段的成果正在接受陕西省政府的验收。

“截至今年6月底，我们已经初步完成了省政府提出的将500多家煤矿企业整合到120家以内的初步目标。”陕西省煤炭生产安监局一位不愿具名的官员告诉本报记者，陕西省的煤改之所以进行的“波澜不惊”，是由于陕西对于整合规模标准并未采取“一刀切”的做法，在第一阶段中，基本遵循自下而上式的“联合做大”模式。

榆林市府谷县某乡镇煤矿矿主告诉记者，在府谷煤矿大多为集体性质，同属一村的几个矿都走了“联合做大”的模式。“在府谷县基本不存在国有大矿前来收编小矿的现象，因为大部分的集体性质矿，以股份制协商整合也比较容易。”

榆林市政府一高层官员也告诉本报记者，其实当地民营煤矿也有借本轮整合做大做强的需求，在这个基本诉求下，与国企展开合作，也是共赢之道。参与此轮煤改政策设计的陕西煤炭学会理事长高新民认为，这次陕西煤炭资源整合工作是自下而上进行的，基本是由各县报出整合关闭名单。而榆林市各产煤大县主要形成了自发合并的方式进行整合，这避免了过去简单的由大矿吃小矿、国有兼并民营矿的利益纠葛。当地学者认为，该种由各地市自下而上、联合做大的煤改模式亦是一种煤改新路径。

国进民不退

在第一阶段的煤改中，陕西省政府与各地市只签订目标责任书明确整合数量和规模，而具体方案，则由市县根据当地情况形成方案报批。这一被当地学者称为“放权地市”的做法，让各地市能充分灵活掌握各地实际，并因地制宜地实施煤矿整合。

该方案的原则是，在煤改中要兼顾各方利益。而为了体现这一原则，各地市基本上对每一家面临整合的煤矿，都先让企业自己寻找联合对象，在达成有关协议，并达到相关产量、安全标准后上报，再接受政府指导。

由于采取参股国有矿、民营矿自发联合等方式整合煤矿的模式，所以并没有出现其他省份煤改时，由于“国进民退”而导致民营矿主不满的状况。

此前，山西煤改采取由政府推动，由七大国有重点企业作为兼并主体，对其他煤矿开展有偿收购；内蒙古煤炭行业采取的是“开放式的资源整合”，地方煤企也基本上为央企所整合；河南省也是由省属六大骨干煤炭企业作为兼并重组主体，对全省煤矿企业实施兼并重组。陕西煤改中的做法，实际上是吸取了山西、内蒙、河南等地被指“国进民退”的教训。

值得关注的是，本轮煤改中，陕西政府部门对于民营煤矿中的当地村民的股份也予以保留，并在矿区实施一项“矿群利益协调机制”，对整合后的煤矿所在地群众给予一定的相关补偿”。这种现象在陕北的府谷县、神木县的一些村办煤矿体现的比较明显。国有矿与民营矿的整合也被当地官员称为合作，如陕煤集团在榆林参与整合煤矿，基本以陕煤集团与民营业主共同持有子公司股权来实现。这被业内称为“全民参股”或“国进民不退”路径。

利益协调之难

尽管“国进民不退”以及“利益协调机制”可以照顾到各方利益，然而仍有民营煤老板担心在国有企业的强势之下，参股整合后的大煤矿混合机制能否真正保障民营股东的利益。

韩城市（陕西省东部城市）一被兼并了的小煤矿老板向记者诉苦说，虽然他理解资源整合做大做强的初衷，但也感叹民营资本在煤炭产业中总是难以摆脱替补的角色。在他看来，尽管小煤企机械化程度不高，存在一定的安全隐患，但是民营资本总归给紧张的电煤市场做过应有的贡献。

而在陕西能源聚集区榆林市的一位不愿具名的煤老板认为，现在他们的煤矿采取股份制方式整合，但是各个股东也就是原来的煤老板间的利益关系并不好协调，尽管有股份，可强势的大老板还是对小老板压力不小。尤其是在一些被国企收编了的小煤企，其如何获得应得的那一份利益，更面临强势与弱势股东博弈的复杂局面。

关于如何延长产业链条的问题，陕西省政府亦要求，煤改后，无论是国企还是民企，未来若要获得资源，就必须先建相关煤化工项目，否则也不予批准。

本报记者了解到，一份来自陕西省政府与神华集团签订的《陕北能源化工基地综合开发战略合作框架协议》就显示，在未来十年中，中国一号煤企神华集团将在陕北投资2400多亿元，以煤炭化工基地建设为基础，来延长煤炭的产业链条。当然，二号煤企中煤集团为了在榆林获得约千万吨级别的煤炭资源开发权，也开始投资400亿元打造化工项目。另外，地方国企陕煤集团目前正运作上市，并打算募资172亿元，用于煤矿及配套设施建设、资源储备等。

陕西省社科院学术委员会副主任张宝通指出，整合后的陕西煤炭资源主体，将出现央企和省属国有重点企业与地方民营煤炭企业两分天下的格局。如何协调地方与央企间的利益关系亦是亟待解决的焦点。

另一个值得关注的是，通过煤改似乎还难以杜绝煤企中的“官商勾结”问题。“尤其是在榆林民营资本主导的煤矿里，地方官员们仍可以通过多种渠道拿"腐败股"，这也让煤改成了一些地方官员伸手的好时机。”一位参与榆林矿群利益协调的当地律师对此不无担心地说。

来源：中国经营报