"十二五"节能减排决策始末　地方政府压力重重

过去一年内,围绕“十二五”节能减排目标,各方争论不已,而今即将尘埃落定。“十二五”期间单位GDP能耗和二氧化碳排放分别降低16％和17％的指标何以出炉?地方如何与中央讨价还价,这种博弈怎么改变了决策?

争论一年的“十二五”节能减排目标,终于揭开谜底。

上周六,温家宝总理在政府工作报告中正式披露,“十二五”单位GDP能耗下降目标确定为16％。同时公布的还有新增的约束性指标,二氧化碳排放降低17％,以及非化石能源占一次能源消费比重上升至11.4％等。

这些看上去缺乏色彩的数字,将决定未来五年中国节能减排的走向,也将对未来五年中国经济发展产生重大影响。

刚刚过去的五年,20％的单位GDP能耗下降指标已经让地方政府经历了“过山车”的过程———从忽略到重视,再到最后秋后算总账时怪招迭出。“十二五”期间的“16％”、“17％”这两个让各界关注已久的数字究竟是如何出炉的?其间有又经历过哪些较量?

“十二五”新方案

2011年“两会”开幕前,各省的发改委、经信委(经济和信息化委员会)的主任们,拿到了一份并不陌生的任务清单。

南方周末记者从权威渠道了解到,围绕未来五年下降16％的总目标,全国31个省份,以发展阶段的相似性为标准,大致被分为沿海发达地区、发达地区、中部地区和西部地区几档,按类别分解节能降耗指标。

其中,青海、西藏和新疆三个少数民族聚居区,因为特殊性,其能源强度(单位GDP能耗)下降指标被定在了10％。同属西部的宁夏、甘肃两省份,目标定在15％。其余东、中部省区,则分担16％或者略高于16％一到两个百分点的降耗任务。“十一五”期间,各省分到的能源强度目标,虽有七八种,但全国大半省份的降幅为20％。在2010年下半年,各地倍感压力甚至不惜拉闸限电的时候,地方指责节能政策一刀切的声音不绝于耳。

根据各省份“两会”政府工作报告统计可发现,仅新疆一地表示未完成“十一五”节能减排目标,原定20％的减排额度,仅完成10.2％,剩下30个省区中,提前或超额完成减排目标的有8省份,安徽、福建、江西、青海4省对具体完成情况则表述含糊,如安徽省表示“预计可完成”、福建省“将全面完成”,剩下22个省份则已“全面完成减排目标”。

对于地方官员而言,这份勉强完成的成绩单与乌纱帽直接挂钩。去年下半年,为完成“十一五”节能目标,多地上演拉闸限电闹剧。3月6日,国家发改委主任张平“向社会、向记者朋友做出检讨”,坦承发改委作为主管部门“缺乏经验、工作上有失误”。

一位参与指标分解的核心人士说,“十二五”期间根据各地发展情况分类分解指标,即便无法做到十分公平,情况类似的省份间也不会因吃亏或占便宜而纠结。

自去年12月至今年“两会”前,国家发改委已两次发文征求地方意见。各省发改委、经信委主任拿到的最新名单,则是指标分解过程中最后一次沟通的结果。如各省无异议,方案一经全国人大审议通过,报送国务院后,将很快公布实施。

与分解16％目标同时进行分解的还有单位GDP二氧化碳排放指标。国家发改委气候司相关人士证实,目前单位GDP二氧化碳排放指标,已经按地区初步分解完毕。国家层面的能源强度和碳强度(单位GDP二氧化碳排放量)指标,相差一个百分点,分解到地方时,两个指标间也差一到两个百分点。与能源强度指标实行年度考核不同,新增的碳强度指标,采取规划期内中期评估、再期末考核的方法,避免秋后算账带来的巨大压力。

另外,南方周末记者从权威渠道证实,“十二五”的碳强度指标某种意义上说,是个过渡指标。“十三五”之后,由碳强度指标替代现行的能源强度的可能性很大,因为“碳强度指标更综合、更易与国际接轨”。

为什么是16％?

在多数人已默认单位GDP能耗下降16％的目标时,杨富强却视正在进行的全国人大会议为最后的翻盘机会。“在最终审议通过前,还存在别的可能性。”杨是世界自然基金会全球气候变化应对计划主任,他相信未来五年经济结构调整、高耗能工业增速放缓的趋势,会给能耗降低带来巨大空间。

为什么不是18％、不是20％,而是16％?从去年下半年以来,对于目标的设定,学界几派纷争不已。清华大学低碳能源实验室主任何建坤算过一笔账,“十二五”要完成16％的能源强度下降幅度,要实现的节能量会比“十一五”还要大,因为“十二五”期间GDP总量还将增加。

南方周末记者统计的各省份政府工作报告显示,25个省份GDP预期增速达到或超过10％。与2010年相比,12个省份调高GDP增长目标,6个省份调低目标,其余省份GDP增长目标不变或基本不变。

除GDP高速增长外,过去五年的节能强度,让投入少、见效快的节能措施基本用完,而且淘汰落后的空间也缩减了。以“十一五”关停小火电7200万千瓦为例,“十二五”能关停的小火电不足一半。

至今,国家发改委能源研究所研究员姜克隽仍坚持认为只要政策得当,有利,合理发展经济,强化产业结构调整,“十二五”可以做到20％的能耗降幅。就在2月初,姜和其他几位研究者,还曾不断提议,希望广开渠道影响决策。两三个星期前,他开始意识到16％的大局已定,这让身为科研人员的他多了一些沉默。

在这场长达半年多的论战中,几方都无法相互说服。但对于16％目标的来源,学界却达成了基本共识。2009年哥本哈根气候大会前,中国政府承诺2020年单位二氧化碳排放比2005年减少40％到45％,并计划在五年规划的约束性指标中增设该项。

何建坤测算过,“十一五”碳强度下降了20％左右,“十二五”碳强度降幅保持在17％到18％,“十三五”再完成16％到17％,就能完成到2020年单位GDP的二氧化碳强度比2005年下降45%的目标。“现在的能源强度指标16％,是由2020年40％的碳强度指标反推而来的。”杨富强对此也表示认同,“但仅仅考虑气候变化是不够的,节能是应对各种挑战的主要武器。”杨富强表示,“十二五”的能源强度之所以定得低,可能与“十一五”的19.1％完成情况存在水分有关。南方周末记者获悉,现行的16％目标,除了综合考虑上阶段任务完成情况、未来节能潜力等因素外,也存在以哥本哈根承诺反推国内目标的因素。

地方与中央,讨价还价

其实早在2010年12月,希望采取更严厉减排目标的研究者就注意到,虽然能源强度总目标没有最终确定,但地方显然较早获悉国家单位GDP能耗下降的指标。

去年12月,宁夏经信委主任王永耀一度十分焦急。他在等待国家下达的指标,以便计算本省内电石、铁合金等高耗能产品的产量。此前为了完成节能减排的任务,宁夏已将其支柱的高耗能产业停产三个月。

当时,王永耀告诉南方周末记者,宁夏自己测算能耗目标是2.1％,如果最终国家单位GDP能耗定在16％,会和国家希望宁夏承担的指标之间有很大差距。

尽管都是先确定总降幅再分解到地方的路径,这一次与五年前分解指标的过程并不相同,从中央到地方都谨慎许多。“十一五”初期,国家发改委要求各地上报各自目标,由于不知目标带来的潜在影响,各省数据颇为“冒进”。以吉林为例,吉林开始之时报出了30％的降幅,当时国家发改委也并未对此提出异议。至2008年“十一五”规划中期评估时,发现完成无望,最终调整为22％。

根据地方“两会”上公布的“十二五”规划,南方周末记者统计发现,在全国31个省份中,仅有湖北、内蒙古、西藏明确了“十二五”期间单位GDP能源强度降幅具体目标,剩下的28个省份表述模糊。

在关于“十二五”期间单位GDP二氧化碳排放目标上,大部分省市的政府工作报告,对于碳强度的减排表示含糊,仅表示“将完成任务”或只字未提“碳减排”。只有湖北省明确提出,“十二五”期间单位GDP二氧化碳排放将下降17％。

权威人士透露,去年针对“十二五”规划的座谈会、专家会、地方座谈会,开了十几次。自去年12月中央经济工作会议和全国发改系统工作会议后,关于指标如何分解给地方,经历了“三上三下”。

首先地方上报国家发改委一个指标,由国家发改委提出意见,返回地方一个指标,地方再次上报,国家发改委再提意见。两会前,地方再次上报指标,经人大审议通过后,两会后公布指标分解方案,各省再分头去做。“‘三上三下’就是中央和地方的博弈过程。”一位熟悉这段情况的人士解释说,地方第一次上报指标,难免藏着掖着,而国家第一次下达指标,因为考虑到地方会有反复,也不会亮出最后的底牌。

中国能耗指标制定并非“自下而上”过程,而是“自上而下”。在“三上三下”过程中,地方的执行困难确被听取,但并未如愿争取到较低的能耗指标。以宁夏为例,去年底宁夏自己测算的能耗降低指标仅为2.1％,而实际将要承担的指标是15％,仅比全国指标低一个点。“‘十一五’(的能源强度目标)是政治决策,‘十二五’也是。讨论归讨论,决策归决策。”国家气候变化专家委员会委员、社科院城市发展与环境研究所所长潘家华评价道。

来源：南方周末