奥巴马为“气候遗产”最后一搏

　　短期来看，在奥巴马任期的未来4年里，这份《气候行动计划》至少可以带领美国在有限的国内政治空间内，争取应对气候变化的成果最大化。不过，长期来看，奥巴马的“政治遗产”也只能止步于此。在美国两党在气候变化问题尚存严重分歧的政治现实下，中长期的美国气候政策仍然令人沮丧。
　　
　　每每问起美国学者，“您能给我讲讲美国的气候战略吗？”十有八九，对方要么语焉不详，要么用很美国式的方法巧妙地回答：“嗯，这是个好问题！”美国学者语塞的背后，的确存在着一个事实：相较中国的“气候战略”——至少每五年的国家规划以及每年发布的《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书，美国没有气候战略，更没有所谓的系统的气候政策。
　　
　　2013年6月25日，美国总统奥巴马在乔治城大学演讲，发表了关于“气候行动计划”的演讲。终于，很多人可以松一口气了：瞧，至少我们有了一份总统行动计划。随后，白宫总统办公室发布了这份洋洋洒洒二十几页的《美国总统气候行动计划》，详细阐述了奥巴马即将在其第二任期采取的一揽子应对气候变化的举措。
　　
　　总结来看，这份行动计划要点有三：实施新的减排措施减少美国碳排放；帮助地方政府应对气候变化造成的极端天气破坏；领导国际社会、动员（尤其主要新兴经济体）形成应对气候变化的全球性解决方案。
　　
　　此行动计划一出，美国国内和国际社会掀起了热议。美国煤炭行业哀嚎“这是对煤炭的宣战”；保守的共和党议员谴责这是在“压制美国本在逐渐复苏的经济”；环保组织者们有人欢呼，有人继续指责这份行动计划“为时已晚，且不够雄心勃勃”。
　　
　　的确，只要对照奥巴马在竞选总统时提出的气候计划：2050年在1990年的基础上碳减排80%，如今，“在2020年相对2005年温室气体排放减少17%”的目标显然不够雄心勃勃；若再提及气候立法问题，此份“气候行动计划”压根未提立法之事，所有新的举措都将通过总统的行政权力加以实施，这样看，这份行动计划似乎更显得有些“隔靴搔痒”。
　　
　　结合美国国内的政治现实，笔者仍然记得在2012年底的总统选举中，奥巴马在总统辩论以及各种公开场合曾经小心翼翼地避开“气候变化”四字，避之唯恐不及，走到今天，奥巴马提出一揽子“气候变化行动计划”，至少，也可算“勇气可嘉”。因此，在下任何结论之前，不妨仔细看看奥巴马这份行动计划，字里行间，有很多值得一提的措施。
　　
　　这份计划的一个关键亮点，也就是直戳美国国内煤炭产业痛处的措施，就是奥巴马提出：要求美国环保局短期内完成对新建以及现存发电厂碳排放标准的制定。事实上，早在2012年4月，奥巴马政府就对新发电厂的碳排放设置了排放标准，这个提议的重点在于对“美国现存发电厂”的排放标准限制，这也是近一年来奥巴马政府与国会博弈，以及美国环保组织为之努力的焦点。
　　
　　之所以说设置对“现存发电厂”排放标准限制的措施更为有意义，原因在于美国页岩气产量的大幅增长，使得煤炭完全丧失了价格优势，在美国未来5年新规划的电厂中，以煤炭为燃料的比重大幅下滑，而天然气为燃料的电厂占到了主导地位。
　　
　　从排放上来说，燃气电厂的二氧化碳排放量只有燃煤电厂的一半，因此奥巴马政府在2012年4月出台的对于“新建电厂”的减排标准，事实上对于美国的二氧化碳减排并没有太多的贡献。主要矛头指向目前仍然在运行的煤电厂，以2011年的数据为例，这些电厂的排放占到了美国总排放的26％，是最大的排放源。
　　
　　于是，何时对于现存煤电厂出台减排限制一直是美国环保界关注的焦点，这一问题也成为续任的奥巴马政府与议会博弈的筹码，但由于共和党派的强硬反对，这一举措一直悬而未决。此次，在行动计划中重点强调了这一限排举措，不能不说显示了奥巴马总统应对气候变化的决心。
　　
　　其次，行动计划另一个焦点则是，美国“重申”了自己对于国际应对气候变化减排的领导作用。了解国际气候谈判进展的人们应该记得，美国自2001年退出《京都议定书》之后，就一直以“不放弃、不负责、不承诺”的态度游走在国际气候谈判的舞台上，时常以“影子力量”的角色站在其他国家背后，鲜少在公开场合谈及“领导”气候谈判这一角色。
　　
　　对于已然举步维艰、陷入困局的国际气候谈判来说，奥巴马此次重申“领导”角色，令人不由期待。
　　
　　事实上，奥巴马此番在气候变化上的“作为”与其政治生涯有着密切的关系。作为连任总统，这意味着奥巴马在不用考虑下届竞选的同时，也是时候考虑留下自己的“政治遗产”。气候变化作为奥巴马一直以来区别与自己的政治对手的一个最大亮点，显然，奥巴马希望在自己任期结束之前，留下自己的“政治遗产”，这份行动计划，即是奥巴马的决心。
　　
　　从“行动计划”的字里行间，看得出奥巴马对于自己以往“政绩”的骄傲和炫耀，例如他在行动计划中提到“自2006年以来，美国是全球减排最多的国家”，“美国石油进口量达到了过去20年的新低”，以及“美国比以往任何时候都更加地能源独立以及安全”等等。
　　
　　不得不提，奥巴马也是一个幸运的总统。自2010年开始，美国由于实现了在页岩气开采上的技术突破，其页岩气产量在两年内翻了10倍。来自国际能源署的数据显示，美国在2011年实现了较2006年7.7％的减排。世界资源研究所曾经做出的研究表明，若美国政府采取进一步的减排措施（例如对现存煤电厂进行减排限制），以及加强现有措施，包括汽车燃油经济性（CAFE）标准等等，美国有望在2020年实现其所承诺的17％的减排目标。
　　
　　可以说，短期来看，在奥巴马任期的未来4年里，这份《气候行动计划》至少可以带领美国在有限的国内政治空间内，争取应对气候变化的成果最大化。不过，长期来看，不得不很遗憾地说，奥巴马的“政治遗产”也只能止步于此。
　　
　　在6月26日，奥巴马宣布这份计划的第二天，美国众议院多数党领袖康托尔就第一个跳出来严厉谴责了这份“将给我们的中小企业、家庭带来更高的能源消费成本，以及损害美国经济”的行动计划。
　　
　　这说明了一个问题：这份行动计划是“绕开美国议会”的一份总统行动计划，它提到的行使权力的部门是白宫以及各政府部门，依据的法律则是早在上个世纪70年代就已经通过的《美国清洁空气法》。没有议会的通过和支持，没有一个具有法律效力的气候法案的约束，奥巴马利用行政权力、在《清洁空气法》的字里行间艰难地寻求法律支持的步伐不仅辛苦，效果也会大打折扣。
　　
　　显然，在美国两党在气候变化问题尚存严重分歧的政治现实下，中长期的美国气候政策仍然令人沮丧。

来源：南方周末