能源价格改革重在机制透明

    十八届三中全会提出完善主要由市场决定能源价格机制。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》是我国进一步能源价格改革的纲领性文件，提出凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预。推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革，放开竞争性环节价格。
    政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节，提高透明度，接受社会监督。能源改革价格是一个老话题，因此《决定》的新意在于确定了能源价格改革的基本目标和方向，摆正了政府参与能源市场的位置，将有益于我国能源价格进一步改革。
    能源价改为何进程缓慢
    近年来，政府一直在推进能源价格改革，但速度相对比较缓慢。改革的阻力来自于多个方面，但关键原因还是能源价格改革往往就意味着涨价。
    虽然我国能源价格改革不是为了涨价，但是历史的原因和能源供需的现状，都比较明确地表明能源价格改革可能会导致能源价格的上涨。加上我国除了能源稀缺外，还有与能源相关的环境问题，而能源价格是抑制需求、提高能源效率、节约能源的关键手段，因此，能源价格上涨将是消费者不得不面对的现实。我国目前仍处在一个发展转型时期，改革和提价有时是必须的，但是如果每次能源价格改革都演变为企业、政府、消费者等多方力量的“博弈”，那么能源价格改革的缓慢和滞后也就在情理之中。
    但是，传统的政府成本加成能源定价既忽略了环境外部成本，也忽略了能源资源稀缺成本，这使得我国为经济增长付出巨大的环境代价，也将使我们的下一代付出难以承受的能源成本，因此，能源市场化改革是必须的，而且改革放开的时间越早越好。
    一般而言，能源发展必须支撑三大目标：促进经济增长，实现安全稳定普遍能源供给，及保障环境可持续。作为发展中国家，三个目标存在明显的不一致性，而且在不同的发展阶段显然有不同的目标侧重。比如说，改革开放的前期，促进经济增长和实现安全稳定普遍能源供给为重点，现阶段则更重视保障环境可持续。政府需要通过改革能源价格和能源补贴来平衡三大目标。因此，不同发展阶段目标的不一致性也是导致我国能源价格改革缓慢和滞后的主要原因。
    政府如何参与能源市场
    一直以来，政府通过成本加成定价参与能源市场。在国家经济发展的初期，这有其合理性;但是，随着能源稀缺压力加大，环境治理迫切，传统的成本加成不仅无法正确、及时反映市场供需关系，而且日益成为能源和环境可持续发展的障碍。因此定价机制改革很重要，没有透明的定价机制，价格的风险预期就不明确，能源企业就必然与政府、与消费者博弈。因此，要想不影响到经济运行和社会稳定，政府需要改革传统的能源定价，建立合理透明的价格机制，利用财税制度参与能源市场。
    电、油和气价，作为基本(必需品)消费品，含有公用事业和公益性服务意义，政府不会置身事外。作为发展中国家，目前中国社会对能源稀缺和环境污染的支付意愿和支付能力比较弱，其结果是，即使价格市场化改革，能源价格也很难大幅度上涨。另一方面，由于社会稳定对发展的重要性，如果社会稳定因能源价格上涨受到影响，那么改革的幅度和深度也会受到影响。
    从另一个角度看，对于发展中国家来说，过快地提高能源价格未必会起到节能的目的，反而可能会迫使老百姓寻找有害于环境和低效的能源替代。因此，能源价格上涨是否在百姓的承受能力范围内，是否会影响到能源基本需求，也都是应当考虑的。
    因此，通过价格机制设计，放开竞争性环节能源价格可以与能源补贴共存。能源价格改革需要考虑实际支付能力，能源价格的国际接轨不等于消费者必须支付相同的市场(国际)价格。承受能力是相对于收入而言的，此外，还有一个社会公平的问题。因此，政府对某个消费群体和某个需要鼓励的行业进行补贴，是可以接受的，重要的是，补贴的设计应当合理、有针对性，并有利于向市场化过渡。本文来源：瞭望观察网
    因此，可以预期，在相当长一段时间内，政府的能源价格干预(定价)可能依然会持续，但是，政府可以采用相对市场化的方式干预能源市场，能源价格改革除了坚定市场化的改革方向，抓手应该是建立透明合理的能源价格机制，辅之以公平有效的能源补贴设计和严格的成本监管。这就是说，建立透明有效的价格机制不一定必然导致能源价格大幅度上涨，在价格机制设计上，政府可以通过税收和补贴来影响价格水平，除了可以降低能源价格改革的难度，还可以有效平衡能源发展的三大目标。透明的价格机制的好处是，可以明确告诉消费者，在能源价格形成环节中，哪些环节是由财政补贴的，补贴了多少。每个环节都清楚地让消费者知道，就能使价格上涨的事实更容易被大家接受，也会为今后的价格市场化(完全取消补贴)建立基础。
    为什么透明合理是关键
    为什么需要透明合理的能源价格机制?如果市场定价，显然不涉及“透明”问题。如果政府定价，定价机制的“透明”就很重要。传统的政府成本加成定价的主要问题之一就是不透明。由于生产商之间生产条件存在差异，生产成本难以用统一的标准衡量，而且生产商有做大成本的动力。生产商收益“合理”与否同样难以确定。保障资源性产品供应，需要在定价中体现出对勘探开发的鼓励，但是事实上很难确认未来勘探开发的风险和收益。
    没有透明合理的价格机制的核心问题是，能源企业市场化运行和投资都将充满不确定性，导致企业发展缺乏有效战略规划。如果没有透明的价格机制，能源价格调与不调，常常是博弈过程，政府在博弈中的反复权衡，往往会使决策滞后，造成经济社会损失。即使政府的能源成本加成定价在经济快速发展阶段有其必要性，但是，现阶段经济发展中心已经改变，经济转型和环境治理需要市场化的能源价格，也需要市场化的能源企业。
    透明合理的价格机制有助于公众支持能源价格改革。能源价格应该由供求关系决定，在能源需求日益增长，能源成本和环境成本上涨的情况下，能源价格上涨是合理的。但是，不透明的政府成本加成定价，对于公众来说，调价常常受到质疑。加上我国能源企业相对垄断又是国有的，因此，对于价格上涨，公众常常认为涨价是企业成本问题，而不是供需成本问题。透明合理的价格机制有助于公众理解和接受价格改革和涨价，当然，前提是价格机制本身可以保证能源企业的成本透明。
    设计透明的补贴也是能源产品价格改革的重要组成部分。以我国成品油价格机制改革为例，合理的定价机制除了成品油价格与国际接轨，还可以包括透明的补贴。该涨的涨，该补的补，定价的每个环节都应当比较清楚地让消费者知道。政府还可以明确告诉消费者，在油价形成环节中，哪些环节是由财政补贴的，补贴多少。这样，公众就可以清楚石油国企的成本和利润来源，从而就能够接受油价上涨和下调的事实。
    采取主动的能源价格渐进性改革
    综合考虑，我国能源价格改革采取渐进性改革，依然符合中国的基本改革策略。但是，渐进性改革应该可以分成两种：一种是主动的渐进性，一种是被动的渐进性。主动的渐进性改革应该是有步骤、有计划、有目标的渐进改革。主动的渐进性改革除了目标明确，还有时间要求，一旦确定改革，就坚定不移地推行。
    过去我国能源价格改革，大多属于被动的渐进性改革，因为都是出现问题才去改，或者矛盾积累过多，或者已经到不改革不行了。即使改革，常常也是幅度尽量小，或者比预期小。我们可以理解为什么能源价格改革缓慢，常常沦为被动的渐进性改革。因为每次改革，政府都必须充分考虑所有的经济、社会、政治风险，才会确定改革和改革幅度。但是，被动的渐进性改革是有成本的。
    首先，被动的渐进性能源价格改革的成本比较大。能源既是生产资料，也是生活资料，现代社会中，它基本上与所有的经济活动和居民生活直接相关，其重要性、复杂性和敏感性，使得改革过程中涉及很多社会经济问题。因此现实中，能源价格改革常常会因为各种社会经济问题而淡化或搁浅，因而成为宏观政策工具的一部分。但如此一来，就必然增加成本，主要是增加可持续发展的成本。因为，如果没有可行的能源替代，不反映稀缺和环境成本的能源价格政策，将导致能源无效或低效使用，这意味着将来更高的能源价格，更多的排放，和更大的环境成本。
    其次，被动的渐进性改革的成本还引申出代际问题。能源不可再生的稀缺性和其环境外部性决定了能源的代际问题非常值得关注。由于能源的不可再生性导致能源成本将持续上涨，目前的低能源成本的选择应该是一个代际的推移。比如说，由于能源企业基本国有，我们的确可以通过能源企业亏损来压低能源成本，但是，国企的亏损最终需要政府(公众)买单。在应对环境问题上，基本上也是这个道理。因此，能源的代际问题是，下代人的幸福程度往往建立在这代人是否愿意对能源环境成本负责任的基础上。从经济学的角度，一个可能的解释是因为能源稀缺和环境问题都具有外部性，除非政府作为，现代人没有主动承担外部成本的动力。

来源：《瞭望》