国务院研究室综合司副司长范必：行政手段难治能源“体制病”

 　7月28日，国务院研究室综合司副司长范必在第三届中国能源经济论坛上表示，“能源体制是多重体制亚型的复合体，如果从产业链角度思考改革的话，就可以克服条块分割，从而推进能源市场化改革。”

　　那么，到底能源体制为何如此定义？什么是产业链改革？能源领域应如何推进链式改革？读者们先别急，这些问题范必老师当日都有具体讲解。小编将其发言进行了梳理，内容如下：

　　研究能源领域的改革问题，要明确为什么要改革？要回答这个问题，首先要梳理一下能源领域存在的问题，比如煤电矛盾、气荒、弃风、弃光、弃水、水电发展之争、能源价格之争、核电重启之争、特高压之争等问题。

　　对于以上问题的解决办法，历来有两种不同的看法：一种是用行政的办法，通过政府这只“看得见的手”解决；而另一种是改革的办法。

　　能源领域的问题大多都与供求关系、价格矛盾有关，所有问题的背后其实都有体制原因。如果采用行政办法来解决，仍旧治标不治本，仅是一种权宜之计，根本办法还是要通过市场化的改革进行解决，应做到“标本兼治，重在治本”。这也是讨论能源市场化改革路径和难点的意义所在。

　　能源商品属性认识应统一

　　讨论能源市场化改革，首先应明确一个基本前提——能源是商品。

　　张国宝主任谈到，能源在过去不完全是商品，那现在是不是？之前在能源界还是有争论的。有一种观点认为能源是商品，商品就应由市场配置资源，但也有观点认为能源是特殊市场，是市场调节失灵的领域。对于能源是否是商品的不同判断决定了我们处理政府与市场关系时的不同做法。

　　十八大之前的酝酿机构改革期间，曾经有研究课题组请我去开会，主要论证的问题是能源是特殊商品，我一看心想：“坏了，怎么办？一进场的时候都领出场费了，让我论证能源是特殊商品。”如果从ABC开始讲起，从资源的稀缺性讲起，我们还是能讲清楚能源就是普通商品的。但是，在能源业界，认为能源是市场调节失灵领域的声音和力量也并不弱。党中央、国务院在三次重要会议上明确了能源的商品属性，我认为能源界应当把思想统一到这个重大判断上。

　　能源体制是多重体制亚型复合体

　　我们既然讨论体制改革，就要对中国当前的能源体制做一个基本判断，能源到底是什么体制？在传统计划经济时期，能源是管制最为严格的领域，我们没有办法把能源领域概括为是计划经济还是市场经济，能源领域的行为具有非典型特征。

　　既然我们要对现有体制进行改革，就一定要对现有体制作出判断，我提出“体制亚型”。在我国能源领域，很多企业都处于双重体制之下。什么叫双重体制？说它是计划，不像；说它是市场，也不像。比如政府对国有企业进行干预和考核，这种干预和考核并没有下指令性计划，也没有下指导性计划指标，但是这种考核又相当于一个计划目标。企业之间的产品并非调拨，也按照市场研究进行交易，但是交易的目的是什么？并非股东权益的最大化，而是满足上级确定的考核指标，比如电力企业，比如垄断计划。有些企业改革后转制为企业了，但是运行机制并没有真正改革。发达国家也有垄断行业，也有计划经济体制下计划管理的特征，但是我国并没有对垄断形成有效的监管，比如电网企业改制但没有彻底。

　　我们得出一个判断，能源体制是多重体制亚型的复合体，有计划体制、市场体制。计划体制中有直接计划、间接计划，有传统的计划方式，也有新的计划方式。在双重体制当中，有影子计划，有垄断计划，有外生计划，还有差别计划。看到这些以后，我们会觉得改革真复杂。为什么说能源体制改革充满了复杂性呢？因为我连目前的能源体制定型也没有完全搞清楚，以上仅是我本人的一种探索。

　　建议链式改革

　　针对能源体制框架和体制类型的复杂性，如何推进能源市场化改革？我提出了一个分析框架——全产业链市场化改革分析框架。如果从产业链角度思考改革的话，就可以克服条块分割。从产业链角度推进改革方案，这种方式可称为链式改革。

　　例如，中国天然气的发展选择了上下游一体化的经营体制。但是到目前为止，我国仍在沿用这种体制，成为行业供求矛盾加剧和价格持续上升的主要原因。在气源方面，国内开采的区块怎样能获得？在全世界来看，大部分国家都是招标获得，而在中国是登记获得，这是非常野蛮的制度。在运输领域当中，管网属于垄断地位。在销售领域当中，卖到城市用户的时候，城市管网也是垄断的。可见，我国天然气在运输方面是垄断的，气源也是垄断的，从打出天然气一直到送到家里的炉子里和企业炉子里的时候都经过了多带计划经济色彩的部门。如果要改革，以上所有环节都要进行市场化改革，比如在区块方面，也要进行招标，在进口环节也应完全放开。

　　三方面推进能源市场化改革

　　对于下一步的改革，建议在以下三方面进行努力：

　　第一，顶层设计全产业链改革，将能源领域不完全市场产业链改革为完全市场产业链，以产业链为单位提出一揽子的改革方案。比如解决气荒和石油供求矛盾问题，不是在交易环节解决，我们要从区块出让开始，到勘探开发、管网独立、进出口权、流通体制、城市燃气等方面都进行改革，需要进行全产业链改革的顶层设计，比如能源主管部门可以提出一些顶层设计的方案。

　　第二，国企改革与行业改革相结合。有些行业就只有几家国有企业，例如电网、油气、核电领域的企业，应由行业的主管部门来负责行业改革，企业自身也出台改革措施，两者相结合。

　　第三，改革政府的审批与监管制度，只有在政府主动作为下才能解除各种管制措施，才能完成市场化改革的任务。下一步应当下放大部分审批权限，放开竞争性业务，同时明确政府应该监管什么。

来源：中国能源报