破解“煤荒”不能指望“法外开恩”

近期，内蒙古锡林郭勒闹“煤荒”的消息，再次搅动了矿山建设用地这根敏感神经。

坐拥超千亿吨探明煤炭资源储量的内蒙古自治区锡林郭勒盟，因受限于矿山开采建设用地指标的“天花板”，煤炭生产企业不能达标生产，导致下游的火电、化工等用煤大户处在“半饥饿”运营状态。出于保供需要，在地方政府的斡旋下，国家有关部门采取了“灵活”做法，即凡是被纳入国家保供名单的煤企，经地方政府出面承诺后，可以经批准获得先行用地资格，进入临时征用土地的“绿色通道”。读罢，笔者五味杂陈。

首先，开发建设用地难的问题，绝非锡林郭勒盟一家独享。作为不可替代的稀缺性生产资料，土地在各建设项目资源要素中居于关键地位，因为“皮之不存，毛将焉附”。各地发展占地的理由也可找到千百条，尤其是矿产资源丰富地区，开矿更能给地方经济发展带来立竿见影的效果。但是，国家对绿色发展、守住耕地红线有明晰的、刚性的要求。一些地方政府以“情况特殊”或“保民生、保增长”为由，呈请甚至“逼迫”国家有关部门“灵活处理”“特事特办”。如果奏效的话，给地方发展带来的眼前利益无疑是巨大的。但如若形成“破窗效应”，地方上习惯把棘手的问题上交，久而久之，守住耕地保护红线的压力将更大。

其次，在破解“保发展”和“保资源”的“两难”中，地方政府和企业尚有较大的探索空间。从各地实践看，一是可以靠弥补历史欠账挖潜一些。在已有的老旧矿区，有许多废弃的老采场属工矿用地，存在着泥石流、地面下沉、地裂缝、耕地损毁等地质灾害隐患，是亟待抚平的大地“伤疤”。对这些区域进行生态恢复治理，达到可以农业种植或者草原用地标准后，由政府相关部门按照相应的程序确认其恢复耕种功能后，作为新增农用地“上表”，企业便可以换取新的用地指标。早治理，早复垦，早主动，退旧换新，曾让一些企业解了燃眉之急。二是可以靠生态功能补偿置换一些。锡林郭勒盟这样的资源大市，所生产的煤炭资源主要是销往外地，或是输出原煤，或是输出电能。通过产业链上下游间的约定，在取得矿产输入地销售货款的同时，向输出地购入“工矿用地指标”，以体现对矿产输出地因资源开发的环境付出的适当补偿。三是可以靠技术进步减少占地，省出一些。如：推广采取资源综合利用技术，对开采出来的矸石、围岩、石屑、根植土等副产品进行分类，将煤矸石作为替代燃料或者用于生产水泥、烧结砖块等，将围岩、石屑破碎成建筑石料，将根植土运往他处作覆盖用，副产品各得其所用，也可减少占地需求。由于资源的运输已经由公路运输转向铁路运输，突破了运输半径的成本限制，这些在原来看来不划算的利用方式，正在成为“新宠”。矿业城市的管理部门坚持优先保障生态安全、粮食安全、国土安全，针对本区域废弃矿山状况，制定优惠政策，鼓励引导企业开发式治理废弃采场，将显著加快实现“矿伤愈合”。

在资源配置高度市场化的今天，开发矿产资源，对地方政府和企业来说，既有社会效益的考量，更多的是经济效益的驱动。处理好资源开发中“保发展”和“保资源”的关系，个中的道理并不深奥，技术上也不复杂，说到底，还是因为钱的事儿。但愿地方政府和企业，在实现社会治理能力现代化的考题面前，能交出合格的答卷。（作者：杨伯轩 供职于河南省地质矿产勘查开发局）

来源：中国能源报