《财经》：矿难探源(3)

但是，这一阶段的改革，无论身在其中者还是外部的观察者，都称其“换汤不换药”。

陈家山矿难期间，记者来到地处陕西省铜川市老城区的铜川矿务局。走进五层高的暗黄色办公楼，一眼望到灰色墙面上刷着的“2004年全局工作目标任务”，红字殷殷，异常醒目。通风科、监察科、调度科，机构和职能的设置，依旧昭示着计划经济时代的作风。“和十年前比基本没有变化。”一位矿务局老职工对记者说。

截至2003年底，全国已有66家原中央财政煤炭企业改为公司制企业，占总数的78.6%；15家煤炭企业通过改制陆续上市，在海内外融资130多亿元人民币。

但在2003年12月19日召开的中国煤炭工业改革与发展大会上，中国煤炭工业协会副会长濮洪九的评价是：“企业经营机制未实现根本性转变。部分国有企业未进行公司制改造，已经改制的也大多是国有独资公司。上市公司产权结构不尽合理。企业未形成规范的法人治理结构和现代企业运行机制。‘三项制度’改革进展不大，企业管理比较粗放，内部约束机制不健全，损失浪费比较严重。”

“这些年煤炭行业的所谓改革，基本上就是把矿务局的牌子变成煤业集团，并没有实质性的改变。”钱平凡评论说：“没有资本和产权流动，这样的改革不能称其为改革，企业根本没有市场化。”

资源垄断

矿山资源的低价购买和行政性占有，意味着该行业是资源垄断性行业，而非充分竞争性行业

中国小煤窑曾被誉为“遍地开花”，但大的煤炭企业依旧全部被国有资本掌控。2003年我国煤炭总产量为17.36亿吨，其中，原国有煤矿产量为11.2亿吨，占了总产量的64%。

应该说，在政策层面上，中国并没有明文限制外来资本进入煤炭行业。早在1983年11月6日，煤炭部发布《关于积极支持群众办矿的通知》，政府开始允许私人从事采煤业。1998年1月1日开始实施的《外商投资产业指导目录》中，除特种、稀有煤种需由中方控股或占主导地位，煤炭开采与洗选行业属鼓励外商投资的产业。

另一方面，尽管中国煤炭行业经历了长年的市场低迷，但外部资本对进入这个行业仍不乏兴趣。中国地质矿产经济学会理事长张文驹告诉记者：“我知道很多民营资本还是想进入煤炭行业的，可他们就是进不去。”

“煤炭是基础性能源，谁不知道这是一个好东西？像山西60%的小煤矿都被温州人买掉了，大的他们买不到。”一位投资界人士说。

与此相对的，是国有煤炭企业的门难以对非国有资本打开。大平煤矿所在的郑州煤电上市时，只有郑煤集团一家发起人，持有73.33%国有股直至今日。

2004年6月6日，北京房山区发生坍冒事故、十人遇难的大安山煤矿，是北京昊华能源股份有限公司的主干矿。昊华能源是2002年12月31日设立的股份有限公司，由北京京煤集团有限责任公司与中国中煤能源集团公司、首钢总公司、五矿发展股份有限公司、煤炭科学研究总院共同发起。在这些企事业单位中，资产的性质也基本属于国有。

为什么现实中，国有煤炭企业不能像其他行业一样，通过外部资本进入对企业机制改弦更张？

中国社会科学院研究生院教授委员会副秘书长岳福斌认为，资源被国家垄断，是煤炭行业体制方面存在问题的关键。

上世纪80年代以前，中国煤炭资源基本上通过行政方式划拨给国有煤炭企业开采。煤炭资源的非市场化，造成了行业的困境；其突出表现为煤炭产品的成本中资源的成本被低估，煤炭资源不能按市场机制进行有效配置，国有煤炭企业的市场份额过高，行业处于一种低水平竞争态势。在这种情况下，国有煤炭企业改制几乎难以进行。

尽管国企占据煤炭的资源优势，但资源基本属无偿或低价获得，因此，在这样的矿业权市场格局下，一些小煤窑同样只需不多的投资即可打井采煤，这为其“遍地开花”大开方便之门。小煤窑为了更多获利，进行原始粗放式开采，煤炭采出率很低，浪费了大量煤炭资源，也造成一段时间里安全事故激增。

为了扭转时局，1986年10月1日，《中华人民共和国矿产资源法》开始施行，明确资源有偿使用的原则。1992年，国家决定放开国有重点煤矿统配价格，取消计划经济年代对煤炭行业实行的政策性补贴。到1994年7月，除电煤价格，其余品种煤炭价格都已经放开。同年，国家对采矿资源税进行改革，开始征收煤炭的资源税，大约为每吨0.3元-5元。

1996年，借鉴市场经济国家通行做法，中国认定“矿产资源属国家所有，实行有偿开采”，开始进行矿业权市场化的努力；首先修改了《矿产资源法》，继而《探矿权采矿权转让管理办法》等配套法规出台，矿业权流转开始提上议程。(参见辅文《改革开放后中国煤矿体制变迁》)