“煤荒”——透视我国煤炭资源开发利用与管理

    去年以来，我国东中部一些省份饱受缺电之苦，尤其是东部沿海省份，因电煤紧张不得不拉闸限电，继而引发了油品供应紧张。一系列的能源供应问题，因煤而起，因煤而加剧。煤炭供需矛盾众所关注。

    然而，这一矛盾近来被人为“转化”———有一种观点认为，煤炭产品供应不足是因煤炭资源不足引起的。业内有关人士或向国家有关部门写信，或在不同场合发表言论，大谈煤炭后备资源难以支撑国民经济可持续发展，呼吁加大投资力度，加快煤炭资源勘探开发；有人甚至得出结论———35年后我国将无煤可采；也有人提出暂停煤炭资源市场化配置。一时间，煤炭资源危机论起，缺煤炭产品似乎演变成了缺煤炭资源。

    各方面的呼声引起中央高度重视。国务院有关领导多次批示，要求有关部门就我国煤炭生产和资源管理作进一步调研，提出解决问题的思路和办法。国土资源部党组对国务院有关领导的批示高度重视，孙文盛部长指示部有关部门用“大矿业”的思路调查研究煤炭资源问题，站在保障国家能源安全高度，提出解决问题的办法和措施。

    今年以来，国土资源部有关部门对煤炭资源问题开展了大量调查研究，得出的结论是：我国煤炭储量可供继续开采上百年，炼焦用煤可以保证开采200年左右，这还不算留给后人的1万亿吨基础储量和资源量。

    这么看来，我国的煤炭资源似乎可以高枕无忧了。如果单纯从自然资源角度去考量，应该是这样；但资源是要开采出来转化为矿产品，才能体现它的价值。问题恰恰出在了这个过程中。所谓煤炭资源危机，看来并不是自然资源的缺失，而是资源在转化为矿产品过程中出现了问题。

    “煤荒”引发“电荒”，煤电之争愈演愈烈

    “现在大多数电厂存煤仅够7天，有的电厂存煤仅够3天，个别电厂已经到了当天到煤当天烧的地步。”一家电厂的负责最近在接受媒体采访时忧心忡忡地说。

    据有关部门统计，今年前4个月，全国煤炭社会库存逐月下降，至4月底已经突破1亿吨的警戒线，下降到9800万吨，是最近20年来的最低值，与去年同期相比减少2315万吨。

    更令人深思的是，全国煤炭库存大幅度下降、供不应求的警示，是在今年全国煤炭产量高速增长的情况下发出的。据统计，今年1～4月，全国原煤产量完成5.3亿吨，与去年同期相比增加8000万吨，增幅达17.8％。

    今年3月2日，山东省经贸委的官员紧急赶到北京，向国家发改委和铁道部请求支援———“煤荒”已经导致青岛、烟台、潍坊地区用电高峰被迫限电。全国第二产煤大省因缺煤而限电，让人真正感觉到，煤炭似乎出了大问题。

    问题出在哪里？这位官员说，山东盛产动力煤，而部分电力企业需要的贫瘦煤和冶金企业用的炼焦煤，需要从外省调入。山东有40多家电力企业，一年需要燃煤7000多万吨，其中3000多万吨贫瘦煤中的2000多万吨需要从外省调入，但运输成了“瓶颈”。铁路运力不足，再加上最近开展的公路运输超载治理，使得山东依靠外省煤炭的电力企业电煤库存立马告急。

    依靠省内煤炭发电的企业怎么样呢？这位官员说，去年全国大面积的电力紧张没有波及山东，是山东的煤炭企业作出了牺牲。但如果今年还这样做，煤炭企业难以承受。他举例说，目前市场煤价在260元／吨左右，而供给电力企业的计划内价格是189元／吨，计划外的是201元／吨。新汶矿业集团一年供煤300多万吨，仅此一项就损失1.2亿元的利润。去年年底的山东省煤炭订货会，煤炭企业唯独没有与电力企业签订单；没有合同，电力企业的用煤就没有保证，用电高峰全省电煤告急也就不足为奇了。

    与山东一样同样陷入电力困境的还有河南。5月的最后3天，河南18家省电网统调电厂中，有8家以上当日存煤量处于警戒线以下。截至6月13日，仍有8家电厂存煤量在警戒线以下，全省开始拉闸限电。

    比山东缺煤还要严重的是，河南煤炭还一直左右着另外五省的电力供应。一直依靠河南煤炭发电的江苏、江西、湖北、湖南、浙江五省，今年以来请求煤炭支援的信函雪片一样飞向河南省发改委以及河南煤炭运销部门。中石化湖南巴陵公司的电函称：“我公司年耗煤70多万吨，98％来自河南。5月份以来，煤炭库存急剧下降，只能维持3天生产，恳请支持，以解燃眉之急。”在煤电问题上，自顾不暇的河南，能有多大力气支援兄弟省呢？

    山东、河南两个产煤大省尚且如此，全国每年16亿吨的煤炭，一半用来发电，煤电供需双方这个结谁来解？怎样解？

    “除个别煤种需要省外调剂外，山东现有的煤炭产量完全能保障山东需要。但电力企业讲效益，煤炭企业也要讲成本；同是市场经济主体，不能说为了一方的利益而去牺牲另一方的效益，这不符合公平竞争的原则。”山东省煤炭工业局经济运行处处长程兆坤说。

    而电力企业也有自己的难处。“作为独立的大、小火电厂，这两年电价下调了，公司分家了，但要上缴国家的利润却一点也没减少。如果煤价再上调，我们怎么能保证完成上缴利润？”一电力企业老总如是说。

    “煤电价格之争实际上是体制上的冲突。”一位业内人士说，“煤炭行业目前已经走向市场，而电力行业还是计划经济，这直接导致了两个行业的矛盾。”

    这对矛盾解不开，采煤的不愿低价卖，用煤的不愿高价买；或者采煤的宁愿高价卖给外地企业，当地用煤企业再低价从别处购进，拉闸限电就会愈演愈烈。受影响最大的是百姓，损失最多的是用电企业，煤电之争就成了社会问题。

    煤炭产品供应不足怎能与资源保障不力画等号

    一般来说，煤炭（严格来说应是煤炭产品）与煤炭资源是两个概念，简单区别是一个在地上，一个在地下；形象一点比喻，一个是产品，一个是原材料。煤炭资源只有通过勘探开采，才能转化为人们直接利用的矿产品———煤炭。所以说，煤炭供应不足，并不等于煤炭资源不够，这就像工厂生产不出产品不一定就是原料跟不上一样，道理非常简单。然而，一般的老百姓或者对这个行业知之甚少的官员，并不完全清楚煤炭产品和煤炭资源的这层关系，反正就差两个无关紧要的字。于是，在煤电矛盾激化之时，就有人开始在资源保障程度上做文章，将煤炭产品供应不足引向煤炭资源保障不力。

    翻阅近来关于煤炭资源的报道，就能发现有关“煤炭资源勘查程度低，保证程度严重不足”等话题炙手可热。有关人士利用不知从哪里得来的数据进行测算，得出的结论是35年后我国将没有煤炭资源可以利用。有人拿着相对靠谱的数据，重复乘以30％的综合回收率……一系列关于后备资源不足以及资源管理方面的问题，被置于媒体的聚光灯下，眼前的煤炭产品供应不足问题反而被抢去了焦点位置。

    一系列的“直言”、“建言”，引起了国务院领导的高度重视。毕竟，目前乃至相当长一个时期，煤炭在我国一次性能源消费中占70％左右的地位不会动摇；暂时的煤炭供应紧张，仅仅停留在产销层面，如果后备资源出现问题，将直接危及未来几十年甚至上百年的发展。从去年下半年起，国务院领导同志连续在7份有关煤炭资源问题的材料上作出9个重要批示，要求包括国土资源部在内的国家有关部门，研究解决材料反映的有关煤炭资源方面的问题。

    国土资源部党组高度重视国务院领导的重要批示，孙文盛部长指示部有关司局，要用“大矿业”的思路调查研究煤炭资源问题，站在保障国家能源安全高度，对材料反映的问题进行调查核实，研究解决煤炭资源管理方面存在的问题，探讨宏观调控煤炭资源勘探开发的思路和途径，拿出解决问题的办法。

    去年年底，部要求材料反映问题比较集中的山西、陕西、内蒙古、黑龙江、甘肃、宁夏六省（区）国土资源厅，对照问题逐项检查，并将检查结果报部。

    今年2月19日，国土资源部发出《关于加强煤炭资源勘查开采管理的通知》（简称34号文），要求各地从五个方面加强煤炭资源管理。一是进一步规范煤炭资源探矿权和采矿权管理。二是加大对大中型煤炭资源矿产地的整治力度，关闭五种不符合要求的矿山。三是暂停审批颁发新的煤炭、煤层气勘查许可证和采矿许可证。四是全面清理煤炭资源勘查许可证和采矿许可证。五是为大型煤炭企业的规划区、接续区办理法定手续。

    3月，部矿产开发司会同国家发改委能源局，组织煤炭工业协会等有关单位的专家，研究我国煤炭国家规划矿区划定工作，并到晋陕蒙三省（区）调研，形成了调研报告。

    4月，部矿产开发司、矿产勘查司、政策法规司联合到陕西、内蒙古的鄂尔多斯地区，就煤炭资源管理情况和问题，听取两省（区）和神华煤炭集团公司的意见，并检查了两省（区）对34号文的落实情况。

    5月，部矿产开发司召集15个研究机构、高等院校、地勘单位、大型煤炭企业的代表召开煤炭资源管理座谈会，听取有关专家的意见。

    6月，国土资源部党组专门听取了矿产开发司关于加强煤炭资源开发管理工作的专题汇报。

    资源安全直接维系国家经济安全，何况煤炭又是我国主要的一次性能源，国土资源部有关部门不敢有丝毫懈怠。“未雨绸缪也好，亡羊补牢也罢。国家资源安全多一分保障，我们的心就安稳一分。”部矿产开发司司长曾绍金如是说。

    现有煤炭储量，开上百年不会有问题

    5月21日开幕的第七届北京科技产业博览会，专门举办了首届中国能源战略国际高层论坛。中国能源未来发展，吸引了全球的目光。作为我国主要的一次性能源，煤炭资源再一次成为高层官员和专家谈论的热点和重点。

    中国煤炭发展研究中心主任郭云涛说，尽管我国煤炭资源丰富，但优质资源少，后备工业储量严重不足，远远不能满足国民经济发展对煤炭的迫切需求，保障煤炭稳定供应面临严峻挑战，建立煤炭安全储备战略已是必然之举。当有记者提出有关煤炭安全储备战略是否已有大体轮廓的问题时，郭云涛拒绝回答。但他表示，建立煤炭储备安全战略是迟早的事，理由是中国煤炭资源供求关系日趋紧张。

    这位记者转而向出席论坛的国土资源部矿产开发司司长曾绍金求证。曾绍金说，他目前还没有听到这方面的消息，不过煤炭资源问题已经引起国土资源部的高度重视，并且正在准备应对措施。目前，国土资源部已经暂停煤炭采矿许可证发放，目的是通过对大型煤炭基地的清理整顿，优化开发结构，保护煤炭资源，以便科学规划，合理开发。他进一步说，我国煤炭资源比较丰富，今后100年内不会出现资源问题。但资源的保障程度与矿产品的保证程度是两个不同的概念。市面上买不到煤，并不是没有煤炭资源了；资源短缺与某个地区或某个矿山企业资源短缺也是不同的概念，矿山企业资源枯竭乃至某个地区的资源枯竭，并不能说明全国资源短缺。

    曾绍金的这番话，底气很足，是因为我们的煤炭资源“家底”没有传说的那样薄。

    据部矿产储量司统计，截至2002年年底，全国查明煤炭矿区数6038处，探明煤炭储量1886.14亿吨，基础储量3317.61亿吨，资源量6872亿吨。就拿探明的储量来计算，按全国年产煤炭19亿吨（目前全国采矿许可证载明的产能）匡算，应该可以保证开采100年，另外1万亿吨的基础储量和资源量，可以留给后人在需要时进一步勘查开发。

    有业内人士是这样计算的：我国探明煤炭储量1万亿吨，但如果按照“净有效量”测算，“有效储量”仅为1037亿吨；按30％的采出率计算，可采储量为311亿吨；以每年产煤10亿吨计算，仅可保证31年的开采；若以预测需求量来衡量，到2020年将全部采出。

    记者向部矿产储量司司长邵厥年求证。邵厥年说，1886亿吨这个储量，是按照新的《固体矿产资源／储量分类》国家标准套改得出的，已经考虑了矿山设计损失、综合回收率等因素，是指可以拿到地表的煤炭，这与套改前的储量概念是不一样的。这个数据有可能有一些出入，但不会太大；更何况，我们还有3317亿吨的基础储量和6872亿吨的资源量作保证。现在探明的煤炭储量，再开100年不会有问题。

    一样不用担心的，还有我国的优势矿种———炼焦用煤。数据显示，我国炼焦用煤储量达649.01亿吨，基础储量1244.66亿吨，资源量1477.19亿吨。去年我国生产焦炭1.78亿吨，出口1472万吨，出口量已经占焦炭国际贸易量的56.4％。按照近期我国焦炭的生产能力，已经探明的炼焦用煤储量，应该可以保证200年左右；已查明的资源量，可以留给后人进一步勘探开发。

    据此可以得出结论，我国煤炭资源丰富，已有的地质勘查成果基本能够满足当前和近期开发利用的需要。一些煤炭企业资源枯竭，一些地区的煤炭资源缺失，都是正常现象，也是不可再生资源的特点，并不能说明我国煤炭后备资源不足。

    需要引起重视的是，我国煤炭开采集约程度很低，资源浪费严重。中国矿业大学的王立杰说，国外煤炭的综合回收率平均在50％左右，国内前200家大型煤炭企业平均不到40％，小煤矿的综合回收率更低，也就15％左右，资源浪费相当严重。煤炭资源已经亮起黄灯的河南省，目前有大小煤矿近2000家，平均每个煤矿的年产量只有7万吨左右。关闭布局不合理小矿，采取联合、兼并等方式实现集约化经营，应是东中部产煤省解决后备资源不足的必然选择。

    煤炭资源管理任重道远

    有关材料反映的主要问题，一是矿权特别是探矿权设置不合理，一些省（区）化整为零，在大型煤炭矿产地设立投资额小于500万元的探矿权和储量小于1亿吨的采矿权，将大型矿床分割勘查开采；二是一些企业跑马圈地，炒买炒卖矿权；三是一些大型煤炭企业的后备资源被抢先登记矿权，影响企业长期稳定发展等。

    两部委联合调查组、部三部门联合调查组专门赴反映问题比较集中的省（区）进行了实地调查，听取了有关省（区）和大型煤炭企业的意见。反映的问题有的与实际情况出入较大或不具代表性，有的是中央与地方利益划分不均造成的，有的是管理体制不顺造成的，还有一些是历史遗留问题。

    在不少煤炭生产大省，中央煤炭企业对当地的贡献率，低于地方煤炭企业。有地方官员毫不避讳地说，与中央企业相比，地方企业对当地的贡献，体现在煤炭产量上，每吨多出10元钱，1亿吨就是10亿元。这对于西部经济并不发达的省（区）来说，是一个很大的诱惑。另外，煤炭开采对环境的破坏很大，中央企业拿走了煤炭，留下了大面积的采空区，治理还得地方政府掏出不少钱。在经济利益的驱使下，地方政府就会想尽办法为当地煤炭企业勘探开发煤炭资源提供便利，于是，煤炭资源管理也就不断面临新的问题。

    联合调查组发现，西部一些省（区）设立了以投资煤炭勘查为主的投资公司，政府明确指示将还没有设立矿权的煤炭矿产地控制在投资公司手中。这些投资公司按照法律程序申请矿权，或者依法参与矿权市场竞争，管理部门只能依法作出决定。人家不违法，管理部门拿不出拒绝受理的证据，如果不依法办事，就面临行政不作为的指控。在这种情况下，一些大型煤炭企业划定的资源接续区或规划区，由于没有依法取得法律意义上的确认，很难得到有效保护。

    规划不衔接或衔接不够，大型企业的资源接续区没有依法登记取得矿权，是造成部分大型煤炭企业后备资源得不到有效保护的主要原因。从职能上说，原地矿部和国土资源部是行使国家矿产资源监管职能的部门，编制的《矿产资源总体规划》，就是各级地方矿产资源规划和有关专项规划的总揽，相关下级规划应服从于这个规划。1998年以前，煤炭规划不顾及《矿产资源总体规划》的作用和地位，原国家计委和原煤炭部划定的一些大型煤炭企业的资源接续区，企业又没有按照法定程序设立规划矿区或取得矿权，因而难以得到有效保护。

    部矿产开发司副司长杨璐向记者介绍说，1998年以前，煤炭资源是多部门多级管理，有关部门划定的规划矿区和接续矿区，企业不依法办理有关手续，但在主观上觉得这已经是自己的资源。新的矿权设立后，就觉得“自己的资源被占用了”。按照法律法规的规定，国家规划矿区的划定，应由当时的工业部门向原地矿部提出申请后批准设立，为此，全国已经依法划定有色金属、化工、冶金等国家规划矿区49个。煤炭工业部门因当时没有提出过申请，所以至今没有一个国家规划矿区，造成目前管理很被动。

    实际上，国土资源部成立以来，在保证国有大型煤炭企业后备资源方面已经做了大量工作。上世纪90年代初，有关方面曾为缓解煤炭供应短缺问题，出台一系列优惠政策，鼓励建设乡镇煤矿。到1995年，全国乡镇小煤矿达7.6万个，造成布局不合理、粗放经营、与国有企业争资源、安全事故频发等问题。1998年，国务院发布实施《矿产资源开采登记管理办法》，将原来规定的煤炭开采四级发证，改为国土资源部统一负责（可以授权省级管理机关审批颁发中型以下煤矿采矿许可证），之后部组织换发了采矿许可证。1998年因煤炭销售困难，国务院决定关井压产。1999年～2001年，全国暂停发放中小型煤矿采矿许可证。通过换证和治理整顿，全国小煤矿由1998年的51736个，减少到了去年年底的28532个，减少了近一半；全国煤炭产量由1998年的10.34亿吨增至去年的16.67亿吨。为了保证重点煤矿建设，自2001年起，部开始受理审批大型煤矿的采矿申请，目前已审批颁发资源储量大于1亿吨的采矿许可证52个，全部是国有大矿的资源接续区。

    杨璐说，按照中央关于加快大型煤炭基地建设、建成若干个亿吨级煤炭骨干企业、促进煤炭工业提高集中度和市场竞争力的要求，我部今年已经连续发出两个通知，要求加大对大型资源储量规模的煤炭矿产地的保护力度，并就做好煤炭企业接替矿区的审定工作作出了具体部署。目前，我部正与国家发改委就共同划定并发布国家规划矿区和对国民经济具有重要价值矿区进行协调，对主要煤炭矿产地，成熟一个划定一个，公布一个，以保证国家建设大型煤炭基地的需要。

    宏观调控刻不容缓，煤炭行业投资过热开始显现

    随着中下游产业特别是高耗能产业的迅猛扩张，煤炭消费需求对投资的拉动十分明显。有资料显示，今年一季度煤炭行业的投资同比增长94％，大大高于上年同期26.3％的增长速度。

    专家分析说，今年煤炭行业投资急速增长的原因有两个：一是市场需求拉动投资迅猛扩张。今年一季度煤炭市场产销两旺，景气状况良好，但由于需求增长速度更快，市场缺口较大，使得煤炭价格一路上扬，给投资增长传递了积极的信号。二是经营状况良好有助于投资扩张。今年前两个月，煤炭行业利润总额达25亿元，同比增长120％，大大高于上年16.5％的增长水平；亏损额2.7亿元，同比下降27％，大大低于上年同比增长3％的水平，为煤炭企业投资扩张增强了信心。

    两部委联合调研组认为，三省（区）煤炭项目投资过热已初步显现，目前三省（区）在建煤炭项目总规模为每年13323万吨，煤炭前期项目拟建总规模每年37720万吨。根据当地规划，这些矿井都将在3～5年内建成投产，届时新增生产能力约每年5.1亿吨。这还仅仅是三省（区）的在建项目，在目前煤炭行业利好的形势下，全国产煤省在建或拟建项目到底有多少，如果3～5年后产能集中释放的话，会对煤炭行业造成多大的影响，部有关部门正着手研究，力争及早采取宏观调控措施，以防煤炭行业重走钢铁行业的老路。

    与之相比，我国焦炭行业投资过度带来的潜伏危机已经开始显现。2003年以来，国际、国内焦炭市场持续火爆，价格一路飙升。2002年国际市场焦炭价格为80美元／吨左右，而到今年4月每吨已达200多美元；国内市场也从300多元／吨飞涨到1300多元／吨。去年我国焦炭产量是1.78亿吨，有专家预计今年产量可能达到1.9亿吨。在这种情势下，今年年初，国家不得不采取出口限制措施，这引起国际市场强烈反响。一年前还拼命对中国焦炭进行反倾销调查的欧盟声称，中国政府限制焦炭出口的行为违反了世贸规则。

    焦炭的“贵比黄金”让焦炭企业赚了个盆盈钵满。在经济利益的诱惑和刺激下，投资焦炭行业的热浪一浪高过一浪。有数据显示，目前全国约有700多家规模炼焦企业，机焦炉1900多座，产能超过1.7亿吨；在建大中型机焦炉78座，产能3147万吨；拟建大中型机焦炉55座，产能2730万吨，这还没有将那些小规模的焦炉项目统计在内。有专家认为，2005年我国焦炭生产能力将达2.6亿吨。

    专家分析说，产能增速过快，焦炭过剩风险在逐步加大。其原因，一是出口焦炭的减少就意味着国内市场供应量增加；国内市场供大于求，焦炭价格必然下跌。二是国家对钢铁等行业的宏观调控，必将波及焦炭企业。

    煤炭行业投资过热出现的苗头，引起国土资源部的重视。杨璐表示，我们将在做好大型煤炭企业接续矿区审批工作的同时，着手研究对我国煤炭资源勘查开采进行宏观调控的办法和措施。目前，关键是各级国土资源部门必须做到有令必行，有禁必止，依法行政。按照34号文的要求，进一步整治煤炭勘查开采秩序，清理近两年两证发放情况，这期间暂停审批颁发新的两证。各级管理机关在审批煤炭资源两权时，必须严格按照矿产资源法律法规和《行政许可法》的要求，严格按法定权限、法定要求、法定程序审批，任何没有法律法规规定的前置性审批一律废止。同时，加大市场配置资源的力度，提高市场准入门槛，促进资源的有效保护和合理利用。