因此，煤炭行业需要进一步的政策支持，进一步完善市场公平竞争机制，以建立市场公平竞 争的环境。
1 实行公平税负，减轻煤炭企业负担的政策
现代市场经济国家十分重视税收的公平和效率问题，澳大利亚政府用国家的税费在企业现金 净流量占的比重、全部投资资金利润率等指标来评价一个国家内各行业和企业的税收负担的 轻重。我国也应当建立行业和企业税收负担评价体系，正确处理国家与煤炭行业及其他行业 、煤炭企业与其他企业的公平税负问题。
企业税收负担反映着国家对企业税收的课征强度。在1994年税制改革以后的7年中，原属中 央财政的煤炭企业纳税金额平均比税制改革前的1993年每年增加了52亿元左右。1994～20 00年 平均不含税的总的税负达14%，比1993年税负5.74%提高了8.26个百分点，超过了煤炭企业 的承受能力，已严重影响了煤炭工业的发展。
国家统计局统计资料显示，1994年国家税制改革以后，煤炭工业与其他工业相比，也显失公 平。
根据《中国统计年鉴》（1993年）和《中国统计年鉴》（2001年）统计数据显示，2000年全 国工 业税收负担比例为6.08%，其中全国国有和国有控股企业为8.22%，而煤炭工业为14%，比全 国工业高7.92个百分点，比全国国有和国有控股企业高5.78个百分点。我国煤炭企业的税收 政策，不能反映煤炭行业是高投入高风险行业，煤炭行业不仅不能获得高额回报，而且远远 超过一个国家以利润为基数的税收不得超过50%的比例和世界银行为发展中国家推荐的50%的 比例。
我国煤炭企业内部各类煤矿的实际税负也各不相同，形成行业内的不公平竞争。我国的小煤矿前几年偷税漏税非常严重，例如有一个地级市在乡镇煤矿整顿中反映，关井压 产前该市 存在的200多个小煤矿中，有过纳税记录的仅有几家。有的地方对小煤矿实行包税制，国 家规定小规模纳税人适用税率为6%，比规模以上煤炭企业的纳税税率低得多。
1.1 改革和完善增值税
当前，除美国和澳大利亚以外的100多个国家都实行了增值税。增值税几十年来的实践 证明：整个税率仅一两档的简单划一的增值税结构虽然有利于发挥增值税的优点，但是这种 增值税束缚了政府社会经济政策机制的运用。因此，世界上多数实行增值税的国家税率都是 多元的。欧盟各国设定了部分商品为零税率，低档税率为基本税率的2.17%～50%不等，高 档 税率为基本税率的133%～275%不等；实行增值税的国家对电力、燃料、粮食均采取了税率优 惠的政策，有的国家实行了零税率或低档税率。我国增值税的主要问题是：
（1） 我国的增 值税是简单划一的增值税结构，基本税率为17%，没有设高档税率，低档税率为13%（是基本 税率的76.5%），小规模纳税人征收率为6%。增值税的税率档次太少，低档税率和基本税率 相差太小，束缚了政府社会经济政策机制的作用。
（2） 我国现行的增值税为生产型增值税 ，煤炭企业购进生产用的固定资产和矿井水平延深等井巷工程的外购材料、电力等支出不 能抵扣，形成重复交税。煤炭行业是固定资产投资大的行业，加重了煤炭企业的税负。
（3） 煤炭出口不能完全退税，进口煤炭在进口时虽然补交了增值税，但没有重复交税问题 ，国 产煤炭比进口煤炭的税负更重，形成国内外煤炭产品的不平等竞争。
（4） 交通运输业、 建筑业、房地产业等行业不实行增值税，一方面形成与交纳增值税行业的不平等竞争，同时 又形成税收征管困难。
按照国务院既要建立新的增值税机制，又要照顾煤炭行业的实际困难，不增加国有重点煤 炭企业的税负水平，保持1993年3.35%的税负原则的精神，建议国家进一步改革和完善增 值税。将煤炭企业作为增值税进一步改革的试点行业，由当前生产型增值税改革为消费型增 值税。允许煤炭企业将购进生产用的固定资产和矿井水平延深等井巷工程的外购材料、电力 等支出，按照17%的比例作为增值税进项税抵扣；允许煤炭生产企业从农民手中购进的煤矿 特殊用料视同农产品准予按10%的进项税抵扣；保留对煤炭企业内部自产自用产品不计税政 策，煤炭企业办社会投入中的外购部分准予扣税；同时，我国可以借鉴欧盟部长会议向欧盟 各国的建议，实行三档复式税率制度，设定基本税率的基点为17%，低档税率设13% 、6%两档，出口商品为零税率。煤炭企业可以在总体上保持1993年3.35%的税负水平上， 实行 零税率或低档6%税率。在煤炭企业作为增值税进一步改革试点之前，比1993年税改前多交的 税负按实际增加额采取“先征后退”或“即征即退”的办法，返还给煤炭企业。
我国煤炭的增值税若降低到6%，按中国煤炭经济研究会《煤炭企业税收负担调研报告》的数 据分析，我国国有重点煤矿1994～2000年的税收总体负担依然高达8.95%,依然高于1993年 煤炭行业3.35%的税负水平和全国工业6.08%的税负水平，还比国有和国有控股企业2000 年税收负担8.22%高0.73个百分点。
1.2 改革和完善矿产资源税费政策
矿产资源税与资源补偿费是国家为提高煤炭资源的回收率和对因开发资源及利用自然资源的 差 异而形成的级差收入进行调节的税费种类。我国目前的矿产资源税和资源补偿费存在的问题 主要有4个：一是税费重复，加重了企业的税费负担；二是不能如实反映开发资源和利用自 然资源差异，不能如实反映矿山开采活动繁荣、衰退、萧条、报废的过程；三是不能如实反 映矿产资源是可以用竭的自然资源特征；四是按产品交税不能促进企业提高资源回收率。
改革和完善矿产资源税费政策的思路是，基本上按煤炭资源获利能力的大小确定评估价格的 高低，在不增加煤炭企业负担的前提下，大大提高煤炭资源探矿权和采矿权有偿转让金的比 重，将资源税、资源费合并为资源税，对煤炭生产企业实行耗竭补贴。
1.3 取消铁路、电力建设基金和港口建设费
行业性建设基金导致行业间的利益转移，在市场经济条件下，不利于行业间的公平竞争。 建议国家认真清理和取消各类行业性建设基金。在国家取消行业性的建设基金之前，建议对 煤炭企业不再征收铁路、电力建设基金和港口建设费。
2 改革和完善煤炭财政补贴政策
从1947年至今的《关税与贸易总协定》的各种版本中的第20条第7项均有把《关税与贸 易总 协定》不得解释为阻止各成员国为保护可以用竭的自然资源所采取措施的规定。按WTO规定 ，煤炭资源是可以用竭的自然资源， 煤炭产品是初级产品，在我国国内煤炭生产经营中甚至在国际贸易中，对煤炭实施补贴均不 违反WTO的规定。美国、澳大利亚、加拿大、印度尼西亚、南非等世界主要产煤国家对矿业 公司弥补可以用竭的煤炭资源实施了耗竭补贴（成本补贴或百分比补贴），通过耗竭 补贴降低公司的应税收入，减少公司应纳税款。世界观察研究所在1992年版《世界状况》 中指出，“自(20世纪)20年代以来，美国一直对矿产资源实行慷慨的税收减免（耗竭补 贴），依据 不同的矿种，矿权人可将其作为纳税基础的毛收入少申报5%～22%。”。世界不少产煤 国 家对煤炭生产和经营煤炭结构调整和衰老矿区转产实施补贴，以减轻煤炭结构调整和衰老矿 区转产的社会动荡。据悉，全世界每年对煤炭产品补贴额高达530亿美元之多。在WTO成立以 来的202个贸易争端中还没有针对煤炭产品的反补贴记录，也没有我国 对外国煤炭产品或外国对我国煤炭产品反补贴记录。
按WTO的要求改革和完善我国煤炭的补贴办法，是为国内煤炭企业创造一个公平竞争环境的 需要。我国目前已取消了煤炭出口的禁止性补贴（对出口煤炭产品的补贴和进口替代品 的补 贴）；我国政府必须掌握WTO有关可申诉补贴及不可申诉补贴的数量界限和形式，力求将我 国对煤炭的可申诉补贴控制在出口价格5%以下；掌握对科研投入的补贴和环境保护补贴的数 量界限，增加不可申诉补贴的力度，增大对科研与开发补贴、落后地区补贴和非专项性的不 可申诉补贴的力度。
国家应实行鼓励和支持煤炭企业科研开发补贴的政策。鼓励和支持煤炭企业开发高投入、高 产 出、高风险的试验和示范项目，推进煤炭产品多元化、洁净化。掌握WTO对科研投入的补贴 费用不超过研究费用75%以下的界限或竞争前开发活动费用50%以下数量界限，增大对煤炭企 业科研与开发补贴不可申诉补贴的力度。
当前虽然煤炭行业总体上实现了扭亏为盈，但国有煤炭企业大多数尚未走出困境，长期以来 积累的许多问题尚未得到解决，亏损面和亏损额仍然很大，财政亏损补贴政策对企业的稳定 和发展具有十分重要的作用。
按照国有煤炭企业改革和发展趋势，应进一步改革和完善财政补贴政策：一是用于支持企业 分离社会服务职能，企业承担的学校、公安、消防等社会职能，应移交当地政府管理，当地 财政困难无力接受的，煤炭企业主管和财政部门可将企业财政补贴随职能移交划转经费；二 是用于支持企业减人提效和失业职工的再就业；三是用于资源枯竭煤矿关闭破产和建立煤矿 衰老转产资金制度；四是弥补生产安全和职工生活福利欠账，逐步解决职工住房难、就医难的问题。
3 向市场经济过渡的经济政策
3.1 支持国有煤炭企业处理不良资产
据调查测算，原属中央财政的煤炭企业不良资产达278亿元。其中：应收账款呆坏账69亿元 ，其他应收款呆坏账30亿元，未处理存货损失10亿元，待处理流动资产损失16亿元，未 处理固定资产损失50亿元，应摊销而未摊销的递延资产103亿元。
建议国家的国有资产管理机构抓紧对国有煤炭企业不良资产进行清理界定，在明确责任的基 础上，对2002年前形成的不良资产进行一次性处理，冲减国家资本金。
3.2 国家支持煤矿补还生产、安全欠账
我国现有一大批国有煤矿，本来应由国家投资建设，但因种种原因，国家没有或很少投入资 本金，企业全部或大部靠贷款、借款和利用自有资金建设新矿井，它们的生产欠账、生活欠 账、安全欠账多，在市场中缺乏竞争力。现有煤矿生产、安全生活欠账大。据1997年调查， 原国有重点煤矿采掘失调和接续紧张矿井有130处。前几年，由于煤炭市场疲软，煤炭企业 陷入困境，又产生了一批新的接续紧张和失调矿井。煤炭生产和安全设施老化，企业无力更 新，欠账越来越大。据对67家企业调查，2001年生产、安全欠账60.5亿元。84户原属中 央 财政的煤炭企业生产、安全欠账（不包括补充勘探和设备更新）达80亿元以上。国家应在向 市场经济过渡的有限时间内，把这些企业的银行贷款转为股金或资本金，或用国债补还欠账 。
3.3 继续实行煤炭企业所得税返还政策
为解决煤炭企业改制或组建成新的股份公司后，增缴所得税和存续企业亏损得不到补贴的问 题，国家必须明确改制煤炭企业或组建成新的股份公司后，继续实行煤炭企业所得税返还政策。（中国煤炭经济研究会）
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