透视煤炭行业的“四矿”问题

 目前，矿业、矿山、矿工、矿城，俗称“四矿”，已成为继“三农” 问题后，又一个迫切需要解决的社会问题，在近年来的人大、政协两会上，代表、委员们多有“四矿”问题的提案。2002年3月，原国家经贸委与中国矿业联合会共同确立了《矿业企业发展问题研究》的课题。一年后，该课题完成结题报告，并报送国务院有关部门。 

 煤炭行业是我国最大的采矿行业，其日益严重的“四矿”问题引起了社会的广泛关注。为了解煤炭行业在整个矿业中的地位，进而探询在世界经济一体化的大背景下，解决煤炭行业“四矿 ”问题的途径，我们从《矿业企业发展问题研究》结题报告中，选取部分内容，重新组织编发，以期引起全社会对“四矿” 问题的进一步关注。 

 一 通病产业集中度低 

 2001年底，我国共有矿业企业15.3万个，其中国有及国有控股矿山约8000个，生产能力占总量的 60％左右；非公有制矿山14.5万个，生产能力占总量的40％左右。根据矿产资源分布、技术经济条件及开发利用 程度构成了与矿产品后续加工及相关工业较为合理的布局，形成了以煤炭、石油、冶金、有色金属、化学矿产、建材及非金属等的重要生产基地和矿业经济区，为我国矿产资源的生产和发展奠定了坚实的基础。 

 与发达国家相比，我国矿业企业的产业集中度普遍偏低。据2001年底的统计，我国有大型矿业企业500 个，占全国矿业企业总数的0.33％；中型企业1254个，占总数的0.82％；小型企业1.5万个，占总数的98 .85 ％。我国小型矿业企业的数量如此之多，矿山产业集中度如此低，在世界上是独一无二的。 

 2001年，我国有各类煤矿3万多个，大约是世界上其他9个主要产煤大国煤矿总数的8倍。2001年我国产原煤11亿吨，平均每个企业仅产煤 3.57万吨。1999年，17家原煤产量超过1000万吨的大型井工开采企业生产原煤2.37亿吨，仅占国内总产量的22.54％。俄罗斯一家煤炭公司产量就占该国产量的95％，年产量达 2.43亿吨；德国年产煤2.35亿吨，其中两家大公司产煤2.18亿吨，占该国产量的93％，相当于我国17家大型煤炭企业的总产量。 

 由于规模小，数量多，形成了矿业竞争主体过多、过乱、过于分散的状况。一些企业为了占领国内市场和扩大出口，竞相压价，从而引发整个行业的恶性竞争，致使矿产品价格低迷，削弱了整体竞争力。专家们指出，为了提高矿业的产业集中度，增强矿业在国际上的竞争能力，国家有关部门应在巩固对小型矿山治理整顿取得阶段性成果的基础上，进一步对不符合产业政策的和不符合矿产资源总体规划布局，以及不符合安全生产条件和浪费破坏资源、污染环境的小型矿山，依法进行整顿，使我国矿产资源开发步入正常有序的轨道。 

 二 高风险移动的“地下工厂” 

 一般工业企业的作业场所是固定的，原料供给是稳定的，生产的技术路线、工艺流程是相对不变的。而矿业企业生产的作业场所是不断移动的，开采对象随作业场所的移动，必然发生不同程度的变化，造成开采条件的复杂性和不确定性，使矿业企业呈现投资高风险和效益递减的特点。 

 据专家预测，我国除铁矿外，其他一些重要矿产如煤、铜、金等探明储量数是潜在资源量的1／3到1／6。这也就是说，在资源勘查方面还有相当大的潜力可挖。一般情况下，一个大型矿山从勘探到开发的周期至少需要10年。实践证明，现代矿业的特点是：找矿难度大、成本高、效益差，勘探、开发的风险多。因此国家必须尊重现实，认识矿业的特殊规律，给矿业以特殊的经济政策支持，以保证高风险得到高效益的回报。 

 矿业企业生产发展的全过程一般分三个阶段。第一阶段是初期投产期：基本建设完成后，从试生产开始，到矿石产量达到设计能力为止。这个阶段，大型矿业企业一般需5年左右时间，中小型企业需2年至3年。这个阶段尚难发挥投资效益。第二阶段是均衡生产期：是达到设计生产能力后，企业产量稳定，企业经济效益最好的阶段。这个阶段从效益和 企业还贷考虑，一般要求生产稳定年份不应低于矿山总服务年限的2／ 3，但根据调查，我国矿业企业只有近一半的时间能达产，效益较好，其余年份产量偏低，经济效益欠佳。第三阶段是矿山产量递减的衰老期：开采范围内储量逐年减少，产量逐年降低，提升运输环节复杂，矿山的开采条件逐渐恶化，生产成本增加，企业经济效益递减。这个阶段按设计要求一般大型矿山不超过7年至10年，中小型企业不超过3年至5年，我国矿业企业衰老期的持续时间还要长一些。目前我国大中型矿业企业 60％至70％处于衰老期，这是当前矿业企业经济效益普遍低下的主要原因之一。 

 可是，矿山这种有别于其他工业企业的特殊性往往被忽略。目前矿业企业提留的维简费杯水车薪，已很难维持企业的简单再生产。所以，专家们建议，应当从矿业企业上缴的资源补偿费中，提高资源合理开发利用与保护基金的比例，支持企业技术改造。考虑矿山是微利企业和不同矿山级差收益不同的实际情况，应有针对性地减少困难企业的增值税和体现调节级差收益的资源税，以支持企业的可持续发展。同时，在矿业企业投产初期和衰老阶段，国家要给以免、减、返、抵等相应的税收支持政策。 

 三 矿工陷入低收入群体 

 我国矿工队伍约2100万人，是一支重要的产业大军。几十年来，他们奉献在苦、脏、累、险的岗位上，承担着经济社会发展和原始积累的任务。野外露天和井下作业是矿业企业生产的基本特点，与其他工业行业相比，工作环境艰苦恶劣。因此，职工健康状况随工作年限的增长而下降，患有各种疑难病症的几率明显高于社会平均水平。据首钢矿业公 司1998年和1999年的调查，急性心肌梗塞、高血压、消化系统和风湿免疫系统等疾病的发病率大大高于国家对城市和农村监测的平均水平。矿工长年在井下、粉尘、噪音、露天寒冷和炎热气候环境下生产作业，健康提前透支。以首钢矿业公司为例，2002年有39人因病死亡，48人被北京市医疗鉴定机构鉴定为丧失劳动能力。 

 由于矿业企业大多远离城市，下岗职工再就业困难。辽宁阜新煤业集团公司职工下岗率为42.99％，大雁煤业公司下岗和内退职工占职工总数的61.43％。辽宁省13家关闭破产矿业企业，至今还有7万余人没有再就业，占职工总数的30％。全国资源枯竭矿山有400多座，将影响300 万矿工及1000余万家属的生活，现有相当部分矿工未得到“应保尽保” 待遇。江西省煤炭行业符合低保条件的矿工有4万人，只有不到3000人享受低保待遇。到20 01年底，原中央财政煤炭企业拖欠在岗职工工资63. 33亿元，拖欠下岗职工基本生活费1.04亿元，拖欠离退休金 0.7亿元。由于长期工资低下，拖欠问题没有很好解决，矿区职工思想不稳，群体上访、静坐、卧轨等事件时有发生，影响了社会稳定。 

 一些矿业企业面临资源枯竭、矿井萎缩的严峻形势，富余人员将会不断增加，使困难职工人数急剧上升。 

 由于矿山劳动条件差，危险性大，收入低，全国矿业系统的大中专毕业生去企业工作的不足5％，多数矿业企业近年来基本上没有大专毕业生来矿工作，原有技术人才流失严重，整个行业后继乏人，给矿业发展带来致命影响。因此，专家建议，应制定相应的扶持政策，妥善解决矿业企业办社会问题。 

 四 特殊成本如何制定才合理 

 目前，我国矿业企业的税费负担重，高于加工工业。1994年全国实施新税制后，矿业企业税费大幅增加，致使大多数大中型矿业企业处于亏损或微利状态，生产经营十分困难。税费增幅大主要表现在以下几个方面： 

 一是，税改后增值税增幅大。税改前矿业企业缴3％至5％的产品税，有些行业实际缴纳的产品税不到3％，远低于一般的工业企业。据对煤炭、冶金、有色、化工企业1999年、2000年、2001年税费负担的调查， 23 家煤炭企业，3年平均增值税占销售收入的8.87％，其中最高的为潞安矿业公司和永荣矿业公司，3年平均超过了12 ％，最低的平均为6.60 ％左右，大部分在7％至10％。 

 增值税占矿业企业综合税费的比率大。据调查，19家铁矿企业近3 年平均为50.24％，23家煤炭企业近3年平均为72.21％，25家有色金属企业近3年平均为69.11％，4家化工企业近3年平均为70.28％。据国家统计局提供的数据，采掘工业增值税平均比加工工业高出5.04个百分点。 

 二是，矿业企业增加了新税种，加重了企业的税费负担。冶金和煤炭企业税改前已缴资源税，化工、建材、有色企业税改后新开征了资源税，同时1994年开始对所有的矿业企业开征资源补偿费。税改前铁矿企业的资源税平均为 1.5元／吨，税改后增加到15元／吨，虽然两次对独立铁矿企业的资源税进行下调，现在的铁矿资源税平均为6元／吨，但仍然是税改前的4倍。原中央财政54家煤炭企业1994年至2000年资源税和资源补偿费每年平均缴纳605 82万元，比1993年的32710万元多27872 万元。由于新增了资源补偿费和部分矿种的资源税，调高了铁矿的资源税，1994年税改后矿业企业的税费负担普遍加重。 

 三是，税改后城建税和教育费附加增加。由于城市建设维护税及教育费附加是以流转税纳税额为基数按比率征收的，税改后矿业企业的增值税增幅大，使纳税基数增加，实际增加了矿业企业的这两种税费的纳税额。同时教育费附加由原来的1.5％的计征标准增加到3％，2000年又增加了1％的地方教育费附加，现教育费附加实际征收率已达到4 ％。淮南、淮北、新汶、晋城、阳泉等煤炭企业，税改前每年交城建税及教育费附加316.6万元，税改后1994年至1998年平均为1763万元，是税改前的5.56倍。 

 业内人士认为，税制改革的方向为：其一，需要对现行的增值税税率进行调整。在WTO的有关文件中将“从自然界直接取得物质和能量的产业”定义为第一产业，世界各主要矿产国都将矿业划为第一产业，实行低税率，有的不征收增值税。为了与国际接轨，应将矿业企业的税赋恢复到1994年税制改革前的水平。通过对扎赉诺尔煤业公司、开滦( 集团)公司、邯邢冶金矿山管理局、江西铜业公司、新桥硫铁矿等62家矿业企业的调查，对近3年实际应缴纳的增值税进行调查统计，通过测算认为，将矿业企业的增值税由现行的13％下调到8％后才能和加工工业大体持平。建议在增值税改制前将矿业企业增值税税率由13％调整到8 ％。 

 其二，将现行的矿产资源补偿费和资源税合并，实行国际通用的权利金。理顺体现国家对矿产资源所有权的财产权益的经济关系和级差收益的关系，维护国家作为矿产资源所有者的权益。现行的资源税，按矿产品销售量普遍从量征收，已不再含有因矿床自然秉赋和区位差异而征收超额利润税的含义。因此将现行的矿产资源补偿费和资源税合并，实行与国际接轨的权利金制度势在必行。权利金费率可参照近几年矿产资源补偿费的缴纳情况，按不同矿种的平均利润水平分别确定，总平均费率控制在2％左右。为鼓励矿业企业进行外围和深部找矿，延长矿山服务年限，对进行巷探、地勘投入的企业给予免、退税(费)政策。 

 其三，建立矿业企业转产基金。如果将现行的增值税税率下调，矿山资源补偿费和资源税合并为权利金后，总体上降低了矿业企业的负担，大部分矿业企业将扭亏为盈，为建立矿业反哺机制与转产基金创造了条件。届时可以将矿业企业缴纳的所得税按一定比例留给省(自治区、直辖市)财政，设立矿业企业转产基金专户。各地可根据矿产资源发展规 划，利用转产基金对资源枯竭矿业企业的转产人员安置和矿业企业所在城市新项目的开发进行统筹安排使用，其投入可作为国家资本金参股或控股，解决矿竭城衰，老矿城经济转型问题。 

 五 存活机制立法先行 

 我国在上个世纪80年代前建设的一批大型、特大型矿山，经过长期开采，目前正在进入资源枯竭、企业萎缩的高峰期。1999年，国务院决定对一批资源枯竭矿山实行关闭破产，并制定了相应的政策措施。通过实践，目前，各方面对矿山的特殊性及关闭破产的难点，有了清醒的共识。 

 需要指明的是，资源枯竭矿业企业关闭是矿业生产规律所决定的，应得到政府的支持。目前的关闭破产政策混淆了加工工业与矿业的差异，用“破产”办法来处理“关闭”问题对矿业企业不公平。目前，国家对煤炭、核工业等行业的国有矿业企业，给予关闭破产政策，而冶金、化工、非金属国有矿业企业没有相应政策。专家们强调，当务之急，应加 紧制定资源枯竭矿业企业的中长期规划，这样，有利于积极稳妥地推进资源枯竭矿山的各种善后工作，减少社会动荡，争取安置失业人员的时间。 

 其一，制定资源枯竭矿山补充勘探规划。一是矿山浅部资源枯竭，深部资源不清，存在着找矿空间。二是本矿资源枯竭，外围资源不清，应当对生产矿山外围存在大量有远景地段或空白地区重新评价。三是已知矿床资源枯竭，新类型共伴生矿床前景不清，因此在资源枯竭矿山深部和外围找矿，对延长生产矿山的服务年限，争取时间有现实意义。适时制定资源枯竭矿山的深部和外围找矿规划，根据找矿条件优劣，资源潜力大小统筹安排，分区、分步纳入到国家财政投入的矿产调查评价项目中去，待普查成功，风险降到最低程度再筹资进行商业性勘探，勘探成功后的矿权评估价转入矿山股份，延长矿山的服务年限。 

 其二，制定资源枯竭矿山的转产及人员安置规划。矿山进入衰老期时，在盈亏平衡的前提下，要严格限产，尽量延长矿山服务年限；大力发展非矿产业，发展采矿延伸业；鼓励和支持职工自谋职业和自主创业，大力发展非公有制经济。在老矿区周围开工建设一些资源条件优越、预期经济效益较好的能力接续和人员安置型项目，以利用老矿山人员、技 术、设备转移到新区，实现异地转产，降低老矿山关闭成本等。国家在财政、税收、借贷上给予优惠政策引导，使衰老矿区开发新项目有最好的投资环境。矿业城市在经济转型中新项目的厂址选择应重点放在衰老矿区。 

 其三，建立矿业企业反哺机制。一是从矿产品销售收入中提取一定比例作为矿业企业反哺基金，以用作矿山闭坑前转产和职工安置；二是将矿业企业所缴的所得税按一定比例留给省(自治区、直辖市)财政，设立矿业企业转产基金专户，解决老矿城经济转型问题。 

 其四，出台财政特别援助计划，恢复治理老矿区生态环境。专家们建议，国家应出台财政特别援助计划，在中央和地方财政预算中，安排一部分资金，专项用于整治老矿区的生态环境，解决老矿区环境欠账问题。对整治老矿区生态环境工作要做出规划，统筹安排，分步实施。所需资金建议可按中央财政补助50％，地方财政补助30％，企业自筹20 ％的比例予以安排。 

 六 社会职能移交步履缓慢 

 随着市场经济体制的建立，不可避免地在企业中出现了一些新的政府职能，如社会保障、养老保险、工伤保险、医疗保险、生育保险等等，也都需要企业来办，新老问题交织在一起，使企业办社会的负担成为制约矿山改革发展的一大难题。 

 据对14家煤炭企业2001年企业办社会负担情况统计，用于办社会经费支出134128万元，占当年企业总收入的10.44％。据调查，23家煤炭企业有582所中小学校，教职员工52435人，企业办学补贴经费合计 65874 万元。调查的18家煤炭企业共有医院、卫生所、防疫站等医疗机构289 个，从业人员38239人。绝大多数矿山的医院需要每年补贴数千万元，补贴最高的是西山煤电(集团)公司，达9000多万元，其次是大同煤矿集团公司7500万元，只有个别的医院收支平衡。鸡西矿业公司办社会相当典型，在生产煤炭的同时，形成了一整套的生活后勤服务系统，从业人员8995人，占职工总数的18.32％。 

 各地政府和企业就企业办社会职能移交的问题做了大量的工作，从调查的81家煤炭、冶金、有色金属、化工企业办社会职能移交地方政府的工作进展情况来看，存在以下几种形式。 

一是，办社会职能已经或正在逐步移交当地政府。二是，矿业企业的公安已移交当地政府公安系统或挂当地公安的牌子。三是，矿业企业的学校移交当地，移交时教职员工有的政府全部接收，有的政府只接收部分教职员工。很多人担心学校移交后，迁移出矿山所在地，职工子女不能就近上学，将迫使矿业企业再次办学，势必更加重企业的负担。四是，政府已承诺将教育、医疗卫生、公安、离退休职工管理等职能移交当地政府，但由于财政困难，无力承担，故一直推延。五是，处于乡镇地区的矿业企业，乡镇政府原本是依赖矿山的存在而设立的，企业办社会职能移交乡镇政府，乡镇政府承担不起，列为贫困县的财政也难以接收。六是，企业办社会职能庞大，需要经费多，地方财政自我筹资和消化能力很差，企业办社会职能除了破产的矿山移交了外，其余没有启动。七是，企业已经做好了改组改制的准备工作，但是当地政府没有做好移交的准备工作，移交工作没有进展。  

总之，矿业企业办社会职能移交当地政府的工作发展不平衡，经济发达地区和当地政府重视企业改组改制的地方，移交工作有所进展，但大多数矿山所在地，政府由于财力不足，矿业企业办社会职能的移交工作进展缓慢。未来的路还很长，需要国家针对不同的情况，采取不同政策、措施和办法，逐步解决矿业企业办社会负担沉重的问题。 

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