煤矿城镇经济结构转型的困境与出路

转型面临什么困境

概括起来，主要表现在如下几个方面：

一，转型与解困的矛盾非常突出。我国的煤矿城市都是按照“一矿一城”的模式发展起来的，即依托一个大型的国有矿务局建立一个城市。矿务局（有的已改为矿业集团）是城市中最重要的经济主体，例如黑龙江鹤岗矿务局的经济总量占全市的60％左右。因此从某种角度讲，矿务局的发展决定着城市的发展。就目前矿务局的情况看，多数是债台高筑、负担繁重、冗员极多，生存面临威胁。黑龙江的鸡西矿务局，到2001年底，有各类银行贷款约30亿元，累计超亏挂帐14.9亿元，拖欠运费2.1亿元，拖欠电费3.7亿元，拖欠职工工资4亿元；企业办社会职能每年支出5800多万元，要负担约4.8万人的离退休职工；现有下岗职工3万多人。在如此重负之下，面对眼前的解困与长远的转型，矿务局自然而然地会将工作重点放在减亏增盈、安置职工等燃眉之急方面。

二，城市自身的投资能力十分低下。煤炭城市经济结构转型，必须要有投资作保证。而现实情况是，作为城市经济主体的矿务局，维持生产经营的基本运转已属不易，几乎没有能力投资新上项目来调整结构；由于长期的单一结构，非公有制经济及其它产业发育迟缓，几乎没有什么投资能力；作为重要投资主体的城市政府，由于其主要财源的矿务局不景气，财力十分有限，例如黑龙江双鸭山市，2001年人均财力113元／人，在黑龙江省13个地市中为最低的。如此薄弱的财力，连按时发放工资都有一定困难，哪还有资金用于发展、用于转型？

三，单一的劳动力、技术结构等也制约着结构转型。长期以来，煤矿城市是以单一的煤炭产业为支柱，与之相配套的劳动力几乎都是从事煤炭的生产与经营，再加上当时招收矿工大多是采取从当地农村挑选的模式，从而形成了矿工文化素质普遍不高的特点。这种长期受计划经济影响和从事煤炭生产的劳动力，很难从煤炭产业中转移出来去从事别的生产经营活动。与此同时，煤矿城市的工程技术人员，就总量而言并不少，但其几乎都集中在与煤炭开采有关的领域，而其它领域则非常缺乏，因此要发展接续或替代产业没有相应的技术支撑。

四，较高的发展成本在吸引外来投资中没有竞争力。煤炭资源的分布状况决定了煤矿城市的地理位置。我国大多数煤矿城市分布在经济欠发达的中西部地区，不少城市如鹤岗、大同、东胜等深处内陆或边远的荒漠地区。这种区位条件对煤矿城市的发展是很不利的。不仅如此，大多煤矿城市的微观建城条件也很不理想。我国长期以来是矿开到哪儿，城则建到哪儿。因此在这种情况下，煤矿城市的建城条件很难满足一个正常城市对地形、交通、供水等方面的要求，相当多的城市是在穷乡僻壤或低山丘陵上建立起来的，城市基础设施建设成本较一般城市高得多；同时，城市缘矿而建，既难以也很少进行科学规划。再加上过去“先生产、后生活”的指导思想，煤矿城市基础设施建设没有得到应有的重视，远远落后于城市发展的基本要求。更为突出的是，在资源开采过程中，几乎所有的煤矿城市都造成了严重的地下水和地表水破坏、地面塌陷以及大气污染。上述各种因素叠加在一起，使得煤矿城市与其它城市相比，在吸引外来投资者方面没有竞争力。由此看来，依靠域外投资来推动煤矿城市经济结构转型也显得困难重重。

结构转型对策何在

一，加快建立现代煤矿企业制度是推进转型的根本。长期以来，作为煤矿城市最主要经济主体的矿务局或矿业集团，一直是政府的附属物，而不是独立的企业。过去归中央有关部门管理，近几年下放后由省里有关部门管理。不管是归中央管，还是归省里管，对企业所在的城市而言，条块分割问题仍然非常突出，企业所承担的社会职能与所在城市难以融合，已经并将继续造成很大的浪费；对企业而言，生产经营活动的急功近利和短期行为无法避免，如此下去，很难指望这些企业立足长远发展、加快结构转型，企业的发展目标与城市的长远目标难以统一。

目前，有关部门对煤矿企业的考核主要有两项指标：一是利润指标；一是安全指标。这种办法逼得企业管理者急功近利和淘空企业，其结果必然是使企业失去持续发展的能力。因此，无论是从企业自身长远发展考虑，还是从推进煤矿城市的经济结构转型考虑，都必须加快建立现代煤矿企业制度，通过制度规范企业行为，通过制度使企业管理者真正立足长远谋划企业发展。只有这样，煤矿企业进行结构转型才会既有压力又有动力。

为了避免过度竞争和增强市场谈判能力，国家应创造条件促成煤炭企业分大的区域（如东北、西北、华北、西南、华东等）组建若干个大型企业集团，集团应走煤电联营的发展路子。通过煤炭集团强大的竞争力，逐步收购或兼并小煤矿，这比用行政手段禁止或取消小煤窑要有效的多。

二，尽快减轻煤矿企业负担是推进转型的重要保证。煤矿企业出现目前的困境，既与其自身的管理不到位有关，也与国家长期以来的企业管理体制、对煤炭实行低价格政策以及对煤炭生产缺乏宏观调控等因素有关。例如，仅1995年至1999年，东北的某个矿务局提供电煤与市场煤的价差就导致价值流失近5亿元；由于宏观失控，前几年的煤炭大量过剩，导致国有大煤矿开工不足，出现大面积的亏损。因此，国家应帮助煤矿企业减轻负担，为其发展创造条件。煤矿企业要成为真正意义上的企业，就必须尽快剥离办社会的职能。

目前，大的煤矿企业每年用于办社会的实际支出为0.5—1亿元，这是在维持教师等工资水平约为当地一半情况下所发生的费用，如果移交给当地政府，则每年的支出需增加一倍，亦即1—2亿元。这么大的支出，煤矿城市是难以承受的。又如煤矿企业的集体职工社会保障问题。由于种种原因，集体职工均未纳入养老和失业保险，而这个群体的人数又相当多，一般高达2—4万人，这个问题不解决，企业也无法正常运转。上述问题，仅靠企业自身是难以解决的，需要国家支持和帮助。

三，支持煤矿城市环境整治和基础设施建设，是促进转型的重要手段。煤矿城市的结构转型必须内外力双轮驱动，特别在发展非煤产业方面要更多地借助外力。而借助外力发展的一个重要前提条件就是要有良好的软硬投资环境。事实上，由于环境破坏严重和城市基础设施欠帐太多已严重影响了煤矿城市在招商引资方面的竞争力。因此必须下大力气尽快改善投资环境。在整治环境中，最为迫切的是解决塌陷区居民的搬迁问题，因为在不少城市它已威胁到人们的生命财产安全。

关于煤矿城市的基础设施问题，最突出的是城市道路陈旧老化、供水系统很不完善，亟待改变城市面貌。无论是环境整治还是城市基础设施建设，由于历史欠帐太多，要靠城市自身力量短期内加以改变是非常困难的，甚至是不可能的。因此国家应在这方面加大对煤矿城市的支持力度。

四，煤矿城市应制定经济结构转型的长期规划。结构转型是一项长期的任务，必须经过十几年甚至几十年的努力。因此向什么方向转、分几步完成等，都应有个总体考虑，形成一个总体规划。此规划一旦形成，就不应随领导的更迭而随意更改。否则，经济结构转型是不可能成功的。

关于转型的方向，一定要进行科学论证，千万不可轻率。

比如说，在煤炭的加工转化方面，有煤炭焦化、发电、其它煤化工等方向，具体城市中究竟选择哪个方向，必须进行周密论证。既要考虑自身的煤质，又要考虑附近同类城市的发展方向。

关于煤矿城市非煤产业的发展方向，主要由市场选择、由企业家决定，政府是难以作出较为详细规划的。因为随着交通、通信的不断改善，大多数产业对布局条件没有特别要求，产品的市场竞争力主要取决于企业的微观管理，而不是企业所在的区位。我们认为，在市场经济条件下，对一般竞争性产业政府不宜作规划。政府要做的只是规划，即根据当地特定的环境，哪些不宜发展的产业要列出来以便控制，未列出的都是可以发展的，其规模大小由市场来决定。 

  作者:王青云