(国家计委老干部局，北京市东城区，100010)
摘 要 非法小煤矿屡禁不止主要是由于利益驱使、地方保 护主 义、腐败和监管不力等原因造成的。提出应清除地方保护主义和腐败， 扩大资源税级差，并和回采率挂钩，政企分开，实行股份制改建等政策措施。
关键词 非法小煤矿 健康发展 政策
从2001年11月14日至22日9天内，山西省的阳泉、 大同、高城、晋城和中阳县的小煤矿连续发生5次瓦斯爆炸事故，共死亡99人，据信这 些 小煤矿均是未经整顿验收合格而进行非法开采的小煤矿。国务院1998年布置对小煤矿进 行系统 整顿以来，不少地方乡镇煤矿的停产整顿流于形式，停而不整，以停代整。一些乡镇煤矿整 顿验收标准失之过宽，执行不严，敷衍了事，很值得对此进行彻底查明原因并采取有 效对策，以促进煤炭工业的健康发展。
1 非法小煤矿屡禁不止的原因分析
(1)利益的驱使。与国有大矿相比，非法小矿在职工劳保、安全设备和可持续发展上几乎没 有投入，靠着极低的成本，牟取高额的利润。为此，小矿主们不惜铤而走险，不惜以身试法 ，不惜以矿工的生命作代价。
(2)地方保护主义的存在。在利益面前一些县乡领导干部，不能正确处理地方经济和合理开 发资源的关系，不能正确处理脱贫致富和安全生产的关系，一方面舍不得在安全设备方面进 行投入，另一方面又对关停整顿小煤矿不积极，致工作不到位，措施不落实。特别是有些地 方20%～80%的财政收入依靠煤炭开采，致使地方保护主义大行其道，国家政令被当作耳旁风 。
(3)伴生着腐败现象。一些地方领导干部直接参股小煤矿，甚至收受贿赂，为非法小煤矿提 供保护。调查发现，凡是一些敢于和监管部门公然对抗的小煤矿及屡禁不止的地方，往往 都有后台在撑腰。
(4)存在着监管不力的情况。目前对于部分小煤矿所开展的整顿工作力度一直不够。对非法 小矿主处罚太轻，而对于那些不倾家荡产就铤而走险的小矿主来讲，过轻的处罚根本无济于 事。当然缺乏完善配套的补偿政策和措施，完全靠行政手段而非经济手段治理，亦影响了监 管的力度。
2 解决非法小煤矿的政策措施探讨
(1)深入贯彻党的三个代表的思想，彻底清除地方保护主义和腐败，为整顿打下良好思想基 础。从非法小煤矿的屡禁不止和打假中暴露的违法案例，都和地方保护主义有关，加上管理体制上的政企不分，更促进了各级对所属小煤矿的保护。 必须 加强对领导干部的思想教育，使他们真正认识到地方保护主义是和党的三个代表的思想严重背离的，坚持下去是危险的。
(2)深化改革，完善社会主义市场机制，以保证煤炭工业健康发展。
1986年公布的《矿产资源法》第5条明确规定：“国家对矿产资源实施有偿开采。开采矿 产 资源的必须按照国家规定缴纳资源税和资源补偿费”。这为矿产资源开发向社会主义市场经 济改革指明了方向和法律依据。因为征收税费不仅体现了矿产资源为国家所有，还保证了市 场机制发挥合理配置资源的基础性作用。
资源税对矿产质量、开采条件和距中心市场远近等条件不同的矿山企业征收不同档次的税率 ，以保证他们公平参与市场竞争。资源补偿费除用来勘探新的资源储量以保证资源接替外， 还从经济上鼓励企业重视节约资源以降低成本和提高产品的市场竞争能力，而那些浪费资源 的则将因成本高而在市场竞争中被淘汰。
我国资源税征收较早，但级差太小，且未和回收率挂钩，对节约资源和公平竞争的作用不 大。由于资源补偿费从1995年开始征收，故在此之前资源属于无偿开采，形成了乡镇等小煤 矿依靠浪费国家无偿资源取得低成本优势，以在市场竞争取胜并快速发展。1992年煤 价放开后竟挤得不少大中型煤矿一度减产和停产。为此，山西省及有关省曾进行过一次大规 模的整顿，尽管短期有效但很快又死灰复燃，到1995年乡镇小煤矿在全国煤炭产量的比重已 超过重点煤矿8.6个百分点。
1995年开始征收资源补偿费并制订了一系列管理措施后虽略有好转，但由于资源补偿费率太 低(仅为草案的1/6)，再加上地方对乡镇煤矿计划回采率订得太低，成效甚微。如按原煤 出 矿价100元/ t，重点煤矿的计划、实际回采率为52.5%，乡镇小煤矿的计划回采率为35%， 实际回采率为12.5%，则每吨煤的资源补偿费分别为1元和2元。区区1元之差不能激 励小煤矿投资以改进生产设施，这便是小煤矿非法开采屡禁不止的根本原因。 为此，应根据《矿产资源法》等，制定合理的政策，促使小煤矿健康发展。可采取的措施有 ：资源税扩大级差，并和回采率挂钩；资源补偿费率由现行的1%提高到6%，并实施同一煤层统一的计划回采率，但对不便机械 化开采的零星资源和残矿可减征和不征，以鼓励小煤矿向该处转移；为避免增加煤矿企业的负担，可相应扣减等额的煤炭增值税；
在3～5年内将增收资源补偿的1/2，按煤田返还企业，作为发展煤炭资源节约和综合利用的 基金有偿无息使用；按煤田实施以矿务局为核心的联合经营。
(3)彻底实现政企分开，以联合经营起步，逐步成为产权多元化的股份制煤炭企业。自从国 务院撤消煤炭部并把企业下放各省管理后，中央和省级的政企分开已基本解决，但地、县乡 以下的 政企合一仍在继续，这种体制十分不利于资源开发企业的统筹规划和合理开发，更易产生地 方保护主义，不适应入世后把企业作大作强的需要。为此，亟应按《矿产资源法》第35条 有关“同一矿区内实施联合经营”的规定，把同一煤田内的大小煤炭企业和相关煤运公司组 成以矿务局为核心的联营集团。为了减少改革中的阻力，初期可实施松散的联合，即保持地 县乡对中小矿的所有权、干部任免、利润上缴渠道等不变条件下，联营集团只管理涉及资 源合理利用的以下主要业务：受政府委托，参与煤田内整顿成果的验收和巩固，若发现死灰复燃向政府举报并协助纠 正；受政府委托、对煤田已领生产许可证等4证的中小矿，界定其开采范围和计划回采率，并 定期对各矿的动用贮量进行审查，以此作为计算回采率和缴纳资源税、费的依据；协助小矿编制技术采掘计划和安全生产措施，并在实施中进行技术指导和协作；除当地自销煤由各矿自理外，统一组织外销煤炭的运销，既可提高运输效率，又可防止 过度竞争；统一使用返还矿区的资源节效和综合利用基金，以大力发展煤矸石利用、煤层气抽放利 用和煤炭深加工等项目，并应注意规模效益和优先解决矿区多余劳动力就业；统一组织矿区技术研究开发中心，并加强和相关院校的协作，以加速科技成果转化和推 动矿区技术进步；
统一组织矿区的有关设备维修、备件制造和工程施工的子公司以加强对煤炭生产的服务。
根据产权多元化的原则，在条件成熟时可改组为多元入股的股份制公司，以提高煤炭企业在 市场上的竞争能力，还可发展煤电联营等。
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