铁路改革棋至中局难题待解 改革方向为政企分开

　　一个典型的例子是修建大秦线平行线之争。

　　在2003年和2004年的两次扩建后，2004年12月，大秦线(大同到秦皇岛)的煤炭运输量达到1.5亿吨，成为世界上煤炭运输量最大的铁路。仅此一条643公里的铁路，运出的煤就接近全国煤炭消耗量的十二分之一。

　　然而即便如此，煤炭运输依然十分紧张。一位做煤炭生意的老板告诉记者，即使此次将太原铁路分局升为铁路局之后，山西的煤炭运输的缺口并没有明显缓解，和以前一样，能拿到计划的，可以发车，没有拿到计划的货主，就必须找关系各显神通才能要到车。“有的是天天发，有的三月五月发不出去。”罗一兵说。

　　考虑到运能不足，有关方面曾提议修建一条从山西直达山东与大秦线平行的铁路，这种两条彼此平行的铁路，在国际上被称为平行径线，有利于两条线路彼此竞争，但遭到拒绝。

　　记者从有关方面了解到，拒绝的原因在于铁道部规划修建的神朔黄铁路与此重合，同时铁道部坚持保持路网的完整性。

　　由于激励不足，原有的铁路分局往往着眼于完成铁道部下达的运输任务，而没有发挥能动性，实现运输效能最大化，文力将此种现象命名为“体制性运能短缺”，他认为在撤销分局之后，铁路局这个环节，也可能和分局一样，将一部分运能吞噬掉。

　　垄断带来的另一个问题，就是寻租的普遍出现。这一点从4月初，铁道部宣布加大对以车谋私问题的监督和查处力度可见一斑。

　　铁道部表示要开展经常性明察暗访，走访货主听取意见。加强对货物无票运输、换票运输、伪报品名、以整化零、虚报重量、骗逃运费等违纪事件的查处。

　　如何解决这些问题，汪鸣等人认为必须立即进行下一步改革。

　　改革方向：政企分开

　　下一步的改革方向在那里呢？铁道部已经给出了答案。在针对此次改革公布的宣传提纲上，明确注明了“政企分开”四个字。

　　政企分开，也是铁道部前部长傅志寰的明确目标，他于2001年，明确提出到2008年，实现“政企分开，上下分离”。之前，政企不分一直是学者们责难铁道部的焦点，学者们认为铁道部又当裁判员又当运动员，是造成整个铁路系统效率低下的一个根本原因。

　　北京交通大学教授荣朝和认为，最重要的问题是在监管者与经营者混为一体的情况下，政府与企业双缺，目前的政企合一的生产组织状况可能适应过去比较长阶段的需要，但已经与现阶段的情况不太适应，终究也不能适应未来的发展需要。

　　在政企分开的原则下，铁道部曾吸收了各国的铁路改革经验。其中最著名的就是2001年开始的“网运分离”改革，即是参照欧盟的模式。

　　由于具体操作过程中，客运公司和车站之间扯皮，改革产生了混乱。更重要在于，欧盟的国有铁路普遍都有30％－50％的国家补贴，而中国铁路并无国家补贴。如果实行网运分离，意味着国家财政每年必须额外支出几百亿。

　　实行不久，网运分离方案便遭到国务院的否决。2002年，在各地成立的客运公司开始撤销。

　　网运分离方案之外，还有美国的平行径路模式、日本的铁路民营化模式，以及拉丁美洲国家的租赁模式。

　　这些模式各有其特殊性，最后铁道部内部总结出一个原则：各国铁路的经验，可以成为中国铁路改革的借鉴。

　　金毓铮认为最重要的经验在于：一是组建专业性公司；二是组建专门进行公共服务的公司。根据这一思路，像青藏铁路这样的主要提供公共服务的，则被划归第二种类型，而专业性公司目前也已经有一些尝试。比如，之前铁道部已经分别组建了专业型的货运公司——中铁集装箱运输有限责任公司、中铁特货运输有限责任公司和中铁行邮快运股份有限公司，这三家货运公司发展势头良好，已经成为铁路系统新的利润增长点。

　　但是，铁路系统的重要部分，客运这块的改革探索并不尽如人意。在一些发达地区以及运力集中地区已经试点成立的客运公司，如广深铁路股份有限公司，它们的经验是否能够普适于国内大部分地区，眼下还不明朗。

　　铁路系统的重要部分客运这块最终要怎么改？是不是以专业性公司的赢利来补公共服务的亏空？如果补又如何补？铁路改革能否最终突破“自己改自己”的局限，最终实现“政企分开”？

　　这些关系到更大范围并且牵涉到铁道部自身定位的改革，目前仍然没有看到有关方面的明确方案，还需要等待下一步的改革。业内人士指出，铁路改革，其实也包括任何改革，都不是在真空中进行，同时难题很多，也不可能毕其功于一役。但方向认准了，一步一步走下去，就最终能够大见成效。