矿难频发考验政府执政能力

　　煤矿工作最主要的是安全。煤矿安全是工人最大的福利，是企业最大的效益，是企业最大的政治。去年以来，国务院、国家安全生产监督管理局对煤矿企业反复通知强调：要牢牢地把住安全，不安全不生产!然而，近年来煤炭行业安全生产形势依然严峻，事故总量和事故死亡人数仍居高不下。
　　2003年，全国煤炭企业发生各类伤亡事故4143起，死亡6424人；2004年发生事故3853起，死亡6009人。2005年1月12日，河南省宜阳县城关乡乔岩直井矿发生瓦斯燃烧事故，10人遇难，10人受伤；2005年1月16日，重庆南川市云华煤矿发生瓦斯突出事故，有10人遇难，2人失踪； 紧接着辽宁孙家湾矿难又发生了，死亡2 1 4人，又是一场骇人听闻的矿难!据统计，我国目前产煤每百万吨死亡率接近4，而在其他产煤大国中，美国为0．04，俄罗斯为0．34，南非为0．1 3。同样是采煤，我国的死亡率远远超出世界平均水平。
　　一起起矿难无情夺走了一条条鲜活的生命，采矿已成为高危行业。人们悲愤地诘问：矿难是天灾，还是人祸?煤炭行业难道不能安全生产?这不能不引发了大家的思考和责问。事实上，将煤炭生产安全问题置于煤炭行业经济的大背景下，以统筹的观点构建大安全观，将能有助于从根本上发现和解决矿难背后的深层问题。一、矿难频发是高能耗、粗放式的经济发展模式的市场反应面对经济利益的巨大诱惑，面对原材料价格节节攀升的市场环境，面对大干快上G D P竞赛的某些地方政府发展经济的巨大冲动，尤其是面临并深陷其中、处于锁定状态的高能耗、粗放式的经济发展模式，矿难的发生又具有必然性，矿难频发又具有令人痛心的某种规律性。受巨大的经济利润驱使，一些矿产地企业和地方政府不放过难得的发展机遇，于是，超限开采、乱开乱采、置安全和生态保护于脑后的高密度开采大量开花，超负荷经营，是目前采掘业事故频发的根本原因。我国经济正处在高消耗的重工业化时期，以高物耗和高能耗为特征的粗放型经济增长方式又进一步加剧了能源的压力。煤炭是我国最主要的能源，牵动着经济发展全局。煤炭行业承载了过重的生产任务。一面是煤炭供应偏紧，能源已经成为制约经济发展的瓶颈；另一面是生产能力不足所导致的超能力生产，以及由此引发的矿难。在煤炭资源日益重要的今天，现实利益与长远利益，吃饭就业与发展经济，这都是任何一个以资源型为支柱产业的城市不得不面临的问题。如何解决好这一矛盾，是在中长期范围内保障煤炭行业安全生产的着眼点。我国经济的发展未能摆脱粗放、外延的模式，结构不合理、效益不好、生态环境破坏等问题长期得不到改善，能源、原材料、交通运输、土地供应短缺已构成发展的重要约束。
　　在这种经济增长方式和发展模式下，煤的产量和价格成为宏观经济的体温计。投资热，宏观热，带动煤的价格上升；宏观面的投资降下来，会压缩煤炭生产行业的利润空间。去年以来，煤炭价格一路飙升，9月份原煤涨幅高达40％ ，而供暖季的到来，令原本高位运行的煤价更是涨势惊人。煤炭价格一路上涨，煤炭行业持续处于卖方市场，刺激了煤矿的超能力生产。巨大的经济利润空间，促使企业和地方政府用矿产资源开采增产增收策略代替了适度规模条件下的安全生产策略。我国的能源结构对煤的依赖，来自于经济发展模式对现有能源结构的依赖。我国煤炭产量世界第一， 煤的消费占-『能源总量的74％值得指出的是，20多年的发展造就了经济增长的奇迹，然而这个增长过度依赖资源消耗，尚未能够以劳动生产率的提高为支撑。2003年我国消耗的钢材、水泥、煤炭、电分别占世界消耗量的30％ 、40％ 、30％ 、1 3％ ，而对能源使用的效率之低更是让人触目惊心。据统计，每增加1美元G D P，中国所耗能源为世界平均量的3倍、美国的4．7倍、德国的7．7倍、日本的l1．5倍。能源利用方式的高消耗、粗放利用，导致了原材料生产、开采中的重产量、轻综合利用的滥开滥采行为。采煤企业对高密度、高强度采掘方式的依赖，又来自于一些地方政府财政结构和经济发展冲动对G D P的依赖。由于油气能源紧张，煤炭生产利润空间加大，超负荷生产是顺利完成财政指标、突破G D P数字的便利而不费事的选择。对利润、G D P指标的迷信，被难得的市场机遇进一步放大。而对安全生产条件、矿工生命安全的警告，如警惕煤吃人等等，都被巨大的经济利润吞噬。事故频发期，重视矿难发生后的经济社会影响，积极改善矿工劳动环境，增强企业安全生产意识，整治并形成严密的安全生产体系，强化法律责任、行政责任的追究是必要的。但是，调整对经济发展模式的认识，形成逐步走出现有发展模式困境的共识，并从政府活动绩效评价、干部任用体系等方面，让科学发展观扎根于各级政府的经济社会事务的管理活动，是更为根本、更需要长期努力的工作。面对失去亲人的矿工家属悲痛欲绝的泪水，面对社会公众接二连三获知矿难惨剧后的同情之泪，我们应该反思矿难惨剧之后的G D P之累，反思粗放的、高消耗、难以持续的发展模式之累。我们应该自觉地真正地树立和落实中央一再强调的科学发展观。用科学发展观的认识来校正和逐步改进发展模式，才能降低安全事故居高不下的势头；解决了发展模式之累，才能减少矿工亲属之泪。
　　二、“以人为本”。敬畏、珍惜矿工生命。让煤矿“死不起人”在上个世纪50年代，美国小矿林立矿难不断。后来，美国采取了一项让煤矿“死不起人”的决定，既要求矿主开矿前先交纳足够的事故处理保证金，每死亡1人要赔付十万甚至上百万美元。煤矿“死不起人”，逼迫大小矿主开始“以人为本”，敬畏、珍惜矿工生命，如今美国的采矿死亡率远远低于世界平均水平。在我国低赔偿标准下，矿主往往会产生买棺材比买药便宜得多的心态。煤矿老板们并不特别担心煤矿出事死人，因为他们赔得起。多数矿主心存侥幸，不愿主动增加安全投入。一些黑心矿主甚至在被发现违规、责令停产之后继续突击生产。停产一天，矿上的损失就是上十万，足够赔偿好几个了。你说煤矿老板能停产吗?事实上，正是这种巨额利润驱使下的疯狂导致了大量的安全事故。开采煤的暴利以及矿工生命的廉价，使得有些矿主无视矿工的生命。就让我们看看陈家山矿难吧!据报道，陈家山矿区早在11月22日就起火了，矿区灭火队在井下工作了近一个星期，火势才控制住一些。有经验的矿工都拒绝下井工作，煤矿生产队却不让停工，并且强调不下井工作的矿工全部要处罚，拒绝工作的甚至要停职停工。看!事故隐患早就被发觉，然而是什么原因让矿工“明知井下有危险，偏向井下行”?道理很简单，那就是煤矿面对一沓沓的购煤定单，停工就意味着减产，减产意味着减少利益。利益的诱惑，令矿主将可怜的又要维持生计的可爱矿工送上不归路。假如发生矿难就能让矿主倾家荡产，矿主还敢像赌徒般地将矿工推向火炕吗?在我国，面对带血的煤，面对矿主手中大把的钞票，遇难矿工的生命值多少呢?每次矿难之后都有赔偿，但每个遇难矿工的赔偿金有多少呢?前几年，每人一般赔偿2万元钱左右，现在也就十几万元吧，甚至不足十万。但这点赔偿金能触动那些腰缠几百万几千万矿主们的神经吗?相对于矿主鼓鼓的腰包，那不过九牛一毛而已。
　　杜绝煤吃人，关键是要重视提高煤矿生产的安全成本，降低矿工维权成本，整肃安全生产法的执法环境。只要出事，就要让矿主们承担巨大的经济损失，让煤矿死不起人，这样才能从根源上解决业主安全意识不强、过分追逐经济利益而不愿进行安全投入的问题。煤矿作为责任主体，是安全生产的内因；各种政策措施和政府有关部门的监管，则是外因。现实的选择是要以外因促内因，使责任主体真正负起安全的责任。提高死亡赔偿金增大了安全事故发生后的安全机会成本、有利于促进煤矿业主事前采取预防措施，是以外因促内因的一个有益尝试。如2004年年底，煤炭大省山西出台新规：从当年12月1日开始，因煤矿事故造成的人员死亡，赔偿金不得低于20万元。相对于全国各地遇难矿工普遍只有几万元的赔偿，山西执行的高额赔偿标准，足以令煤炭行业的业主们为之一震。人命关天，20万元死亡赔偿根本不高。高额赔偿金是贯彻中央提出的以人为本思想的具体体现，50万也不算高。高一点的赔偿对死难者家属和家庭，是一种经济的补偿和精神的慰藉。这项规定可促使煤矿业主增加安全投入。20万元死亡赔偿能否刺激煤矿主们的安全神经，从而扎紧煤矿安全生产的篱笆墙呢?虽然将矿工生命与经济成本并论似乎过于冷酷，但算清经济账有助于维护生命时，与这本经济账相应的经济手段就是必要而且有效的 按照一般的经济规律，当法律、规则的门槛被筑高时，逐利的欲望会驱使人本能地以各种手段绕过大门和高墙，寻找法律、制度和体制的空子，以达到降低成本的目的。
赔偿数额的提高，有可能导致掩盖事故真相、隐瞒死伤人数的行为进一步加剧。要想让赔偿方案真正起作用，必须更明确地强化“以人为本”的思想，一旦发生事故，对死难人员的赔偿必须是最刚性的、第一位要求，其他一切诸如企业命运、地方经济，都不能成为阻挠赔偿的理由和口实。让煤矿“死不起人”同样适用于地方政府的监管工作。矿难是能避免的，前提是安全设施要达标，安全制度要跟上。但在现实中，制度往往成为一句空话，成为一纸废文。有些地方政府为片面追求经济发展，忽视安全监督与检查，甚至与矿主或煤矿领导狼狈为奸，沆瀣一气，成为利益的共同体。结果一旦出现矿难死人，有些官员只是写个检查，或者给个轻描淡写的行政处分。这样，矿工的鲜血不仅冲不掉他们的乌纱帽，相反还染红了他们的“红顶子”，带来了数不清的金钱。这样的制度下，地方官员怎么会珍视、敬畏矿工生命呢? 减少矿难，就要珍视矿工的生命，让煤矿“死不起人”，让矿工的生命与矿主的利益，与地方党政干部的乌纱帽绑在一起，“一荣俱荣，一损俱损”。因此，必须更加严格地斩断包括国有矿山在内的企业与地方政府及司法、公安等权力部门之间的利益关系，使公共权力能够真正负起监督企业、依法为死难矿工主持正义的责任，关键在于规定能否得到严格执行。说到底，安全事故问题，最终考验的还是地方政府及其相关执法部门的行政态度和行政能力。当然，单单提高死亡赔偿金，并不能从根本上解决煤矿生产的安全问题，应该变事后的强制裁为事前的硬管理，建立安全生产的长效机制：
　　三、放开资源市场，引进外部资本，增加煤矿生产安全保障资金投入多年实践证明，煤矿安全生产与安全生产保障资金投入有极大关系国家安全生产监督管理局副局长赵铁锤公开表示：全国国有煤矿累积的安全欠债非常惊人!如目前山西全省各类煤矿的安全欠债共计高达l 3 8亿元。今后3年内，根据测算，我国至少需要投入约5 l 8亿元才能清理这些欠债。现有的安全欠债一定程度上导致了当前频发的事故，而今后矿难的预防更需要大量的资金作保障。2004年5月，为建立煤矿安全生产设施长效投入机制，财政部、国家发改委和国家煤矿安全监察局联合下发了《煤炭安全生产费用提取和使用管理办法》，正式建立煤炭生产企业单独提取安全费用制度。根据该办法，企业按原煤实际产量，从成本中提取2元 1 0元不等的安全费用，专户存储，专款专用。如山西省已于2004年I1月出台规定，要求境内所有煤炭生产企业必须单独提取安全费用，全省每年可至少提取60亿元。在企业自筹资金的同时，国家财政出手对煤炭企业进行补贴。2004年1月，国务院出台《关于进一步加强安全生产工作的决定》，明确提出要运用长期建设国债和预算内基本建设投资，支持大中型国有煤炭企业的安全生产技术改造。辽宁省阜新矿业集团率先享受到了财政的支持，已经拿到了数千万元的补贴。然而，该矿的安全欠债累计达4亿元左右，单纯依靠财政补贴显然不能解决问题。财政进行补贴并不意味着国家要包揽企业的问题。国家投入的一个重要意义是起到示范的作用。财政对安全生产的补贴可称之为种子钱，即通过财政行为向资本市场发出信号，带动外部资本的投入。要从根本上解决安全欠债问题，主要还是靠吸引外部资本进入煤炭市场。
目前大中型煤矿几乎是清一色的国有，我们可以出让一部分国有股权，所得资金用来填补安全旧债。如山东省淄博矿业集团利用国家债转股的政策，与国家开发银行等3个债权人共同出资组建了山东东华能源有限公司。东华公IJ在基层单位全面实施二次产权制度改革，引入了电子、钢铁、铁路等行业的投资者，还引进了职工资本：通过改革．淄矿集团已经化解了巨额债务，盘活了资产，销售收入由l995年的l4亿元增加到2003年的4l亿元。外部资本的进入实现了矿业权(探矿权与采矿权)的流转，其实质是资源市场的放开。这样做不仅使企业获得了资本，同时优化了煤炭企业的股权结构，通过投资主体的多元化提高了企业的生产效率，这样企业才能有资金持续地投入安全保障。国家在l996年修订了《中华人民共和国矿产资源法》，规定矿产资源的探矿权、采矿权可以转让。但是，l996年之后的五年时问里，包括煤炭企业在内的矿业权流转只发生了270余项。从2001年开始，随着煤炭经济形势好转，煤炭资源市场也开始蓬勃发展。仅2003年一年，就转让探矿权500余个、采矿权428个。
　　目前煤炭行情看涨，有力地刺激了对这一领域的投资需求，与过去市场低迷、外部资本请都请不进来的情形相比，现在是吸收外部资本的大好时机。资源市场的真正放开不仅仅是允许矿业权流转，还应构建以市场为主导的资源价格形成机制。这一改革已经提上了日程：2003年6月，国土资源部出台了《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法(试行)》，而此前的2002年已有l9个省区市开展了探矿权、28个省区市开展了采矿权的招标、拍卖、挂牌出让工作。改革开放以后，资源配置方式开始转型，煤炭行业由此催生了矿产资源法，明确了资源的有偿使用原则：对于已经通过行政划拔获得资源的企业，国家按产量或销量收取资源税和资源补偿费；对于新设立的矿权，国家根据储藏量收取一定的资源费用。但是，无论是获取新设立矿权所支付的费用，还是转让矿权的转让费，其价格都比较低，大致为0．3—0．6元／吨：这实质是低估了的资源价格，不能反映资源的真实价值。由于资源价格低，投资者可以以低廉的价格从国家手中获取新设立的矿权，这促进一级市场在产权市场中的繁荣；但是，对资源价格的低估却加大了二级市场产权交易的难度。这样，煤炭企业不愿按照成本报表上的资源价格进行交易。国家只收取吨煤几角的成本，这个价钱显然对煤矿不利。出让方达不到预期价格而握着手中的资源不放，进而限制了二级市场的交易量。现在有不少人想投资煤炭，只要我们不采用过去的低价，而是进行拍卖，矿业权价格必定会有一个较大的提升。这有助于扫清二级市场中的障碍，从而实现资源的市场化流转。进一步而言，煤炭资源的市场化流转必将导致煤炭产业内竞争加剧。激烈的竞争要求煤炭企业不断采用先进的技术与管理，通过降低包括矿难机会成本在内的吨煤成本而获胜。具有较强竞争力的企业通过收购与兼并不断地占有更多的资源，结果导致煤炭产业的集中度不断提高，煤炭资源获得更为集中且高效的开发。这一被美国煤炭企业实践证明有效的发展模式同样适应中国。企业自由竞争的同时，国家监管必须跟上。对于在市场中缺乏竞争力、效益不好因而没有能力保障安全生产的企业，监管部门将责令其关闭，并没收证书、执照。通过建立这一退出机制，估计全国将有l／5左右的小煤矿会黯然退出煤炭行业。
　　四、盘活整个煤炭产业才能治本做好煤矿安全生产工作，需要做好煤矿行业管理工作。一方面从供需角度控制总量平衡，另一方面通过“抓大”并促进转型确保煤矿生产经济收益，盘活整个煤炭产业。1、限制没有安全保障的煤炭产量，是强化源头管理，推动煤矿依法、规范生产的重要内容之一。依据去年国家安全生产监督管理局(国家煤矿安全监察局)研究中心和中国煤炭工业发展研究中心在全国范围内进行了一项调查展示，我国煤矿生产安全保障能力令人担忧的脆弱性：2003年，我国原煤产量为17．28亿吨(国家统计局为16．67亿吨)；到2003年底，全国共计上报具备生产安全保障能力矿井(含露天矿)2090处，生产能力约11亿吨／年。也就是说，2003年最少有6．28亿吨的原煤产量仍然没有安全保障。没有安全生产保障的产量有三个主要来源：一是国有煤矿(国有重点煤矿和国有地方煤矿)的超能力生产部分，2003年约为7695万吨，主要出自华东地区和山西、陕西、内蒙古；二是无能力煤矿，包括衰老报废矿、关闭破产矿、大矿管理的小矿，2003年产量为6500万吨。由于产量被核销、基本不投入、普遍装备差、管理不到位，这部分煤矿隐患非常多；另外一大部分就是乡镇小煤矿，目前共有24487处乡镇小煤矿，2003年产量高达6亿多吨，2004年增长到7．19亿吨。绝大多数小煤矿不具备安全生产条件，是带血之煤的最大出处。有些小煤矿连最起码的安全条件都不具备，有时发生瓦斯事故，巨大的爆炸力竟把矿工和运煤的牲口从井口喷出来。2、降低能耗。将煤炭需求控制在合理的范围之内。进而缩小煤矿生产安全保障能力与煤炭需求同的巨大差距。2003年，我国原煤消耗量占到世界总量的3 1％。从单位产品能耗来看，2000年我国电力、钢铁、有色、石化、建材、化工、轻工、纺织8个行业主要产品单位能耗平均比国际先进水平高40％；能源利用中间环节(加工、转换和贮运)损失量大，浪费严重。要实现这种控制，转变经济增长方式、提高煤炭利用效率，是行之有效的方法。
　　2004年6月底，国务院常务会议原则通过了《能源中长期发展规划纲要(2004—2020)》，从树立和贯彻科学发展观的高度指出，从根本上解决我国能源问题，要切实转变经济增长方式，将节约能源放到了首要位置。具体而言，就是要提高经济运行质量，降低能耗。根据有关单位研究，根据单位产品能耗和终端用能设备能耗与国际先进水平比较后得出的数据， 目前我国的节能潜力约为3亿吨标准煤。按照目前的规划，到2 0 1 0年， 我国每万元G D P(1 990年不变价，下同)能耗将由2002年的2．68吨标准煤下降到2．25吨标准煤，形成节能能力为4亿吨标准煤。2020年每万元G D P能耗下降到1．54吨标准煤，形成节能能力为14亿吨标准煤。充分利用好如此巨大的节能空间，不仅可很大程度拉近具有安全保障的煤炭生产能力与市场需求的距离， 同时也是推动我国能源工业可持续发展，确保能源安全的一项重要举措。3、培育好大型煤炭企业集团是保障安全生产、促进煤炭工业健康发展的治本之策。随着国民经济的快速发展，煤炭需求不断上升，煤炭经济形势自2001年开始出现好转。然而，业内人士一致认为，形势的好转很大程度来源于需求增加、价格提升，并非行业自身经济增长方式转变的结果。虽然2004年许多企业利用新增收益加大了对安全生产的投入，但这种市场好就多投、不好就欠债的望天收式投入模式，显然不是保障安全的长效机制。目前煤炭行业的根本问题是行业过于分散。国内煤炭经济运行质量不高的症结即在于此，安全事故居高不下、煤炭资源浪费严重、污染控制不力、煤炭产业链短等等，一系列严重问题都直接或间接地源于煤炭产业的低集中度。
　　据估算，如果我国中小型煤矿能够达到目前大型煤矿的管理水平，一年可以少死亡4000人左右，可以节约20多亿吨煤炭资源。资源市场的放开是提高行业集中度的重要一步。2004年8月，国务院第60次常务会议即指出，要积极推进煤炭企业的战略性重组，以产权为纽带，以市场为基础，通过改组、联合、控股和参股等方式，组建一批跨地区、跨行业、跨所有制的大型煤炭企业和企业集团。4、鼓励企业走循环经济之路。提高经济效益。循环经济是以节约资源和循环利用为特征的经济形态，是企业转变经济增长方式的新途径，将从根本上预防和减少了矿难事故的发生。
　　如果煤炭行业产值、效益的提高还是一味靠粗放式采掘，靠拼资源，靠增加矿井，靠增加井下作业人员，靠超负荷、超能力生产，那么，安全生产的事故隐患就势必大量存在，带血煤难以根本避免。而循环经济则最大限度地减少矿产资源和人力资源的消耗，最大限度地换取了利润和效益，反过来更有足够的财力去进行安全投入，结果一举两得：既促进了生产，又确保了安全。