煤矿安全生产“十一五”规划

 

前   言

 

煤炭是我国重要的基础能源和原料，在国民经济中具有重要的战略地位。煤矿安全生产关系职工生命安全，关系煤炭工业健康发展，关系社会稳定大局。实现煤矿安全生产，是落实科学发展观的必然要求，是构建社会主义和谐社会的重要内容。

煤矿是全国安全生产工作的重中之重。党中央、国务院高度重视煤矿安全生产工作，“十五”时期相继采取了一系列重大举措，使煤矿安全生产工作得到加强，煤矿安全生产状况进一步好转。但由于我国煤层地质条件复杂、自然灾害严重、煤矿生产力水平低、安全投入不足、安全基础薄弱、从业人员素质差、行业管理弱化、企业安全生产主体责任不落实等主客观原因，煤矿重特大事故多发势头还没有得到有效遏制，安全生产形势依然严峻。今后五到十年，是煤炭工业结构调整和增长方式转变的重要时期，也是遏制煤矿重特大事故、实现煤矿安全生产状况进一步好转的重要时期，要集中精力解决煤矿安全生产领域的突出问题，促进煤炭工业健康稳定发展。

按照国家发展改革委关于编制“十一五”规划的总体部署，依据《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》、《安全生产“十一五”规划（草案）》和《煤炭工业“十一五”发展规划（草案）》，国家安全生产监督管理总局组织有关单位，在广泛调查研究的基础上编制了《煤矿安全生产“十一五”规划》，主要内容包括：现状与问题、指导思想和目标、主要任务、规划实施的保障措施、重点工程五个部分。本《规划》是建国以来国家组织编制的第一部煤矿安全生产专项规划，是指导“十一五”时期煤矿安全生产的纲领性文件。

 

 

目   录

 

一、现状与问题. 1

（一）煤矿安全生产形势. 1

（二）煤矿地质条件及自然灾害状况. 3

（三）煤矿防灾系统与安全装备状况. 6

（四）煤矿安全科技状况. 9

（五）存在问题和面临挑战. 10

二、指导思想和目标. 15

（一）指导思想. 15

（二）规划目标. 15

三、主要任务. 16

（一）大力推进煤矿瓦斯治理. 16

（二）采取综合措施解决小煤矿问题. 17

（三）加大煤矿重大事故隐患排查与治理. 17

（四）加强煤矿安全科技攻关，提高煤矿安全科技水平. 18

（五）完善煤矿防灾系统，提升煤矿安全装备水平. 19

（六）加强煤矿安全教育培训，提高从业人员素质. 20

（七）强化煤矿职业危害监督监察. 21

（八）推进煤矿安全质量标准化，建设本质安全型矿井. 21

四、规划实施的保障措施. 22

（一）落实煤矿安全生产责任. 22

（二）加强煤矿安全生产监察执法. 22

（三）加大煤矿安全投入. 23

（四）建立健全煤矿安全科技保障体系. 24

（五）健全完善煤矿安全生产法规标准体系. 25

（六）深化煤矿安全专项整治. 26

（七）推动煤炭企业改造重组和大型煤炭基地建设. 26

（八）加强煤矿安全文化建设. 26

（九）加强煤矿安全领域的国际交流与合作. 27

五、重点工程. 27

（一）煤矿灾害治理重点工程. 27

（二）煤矿机电设备保障工程. 29

（三）煤矿安全科技研发、推广应用平台建设工程. 30

（四）煤矿安全监察机构设施及装备建设工程. 30

（五）煤矿安全支撑体系建设工程. 31

（六）本质安全型示范企业建设工程. 31

（七）煤矿安全人力资源建设工程. 32

 

一、现状与问题
“十五”时期，党和政府在煤矿安全生产方面采取了一系列重大举措，加强和改进煤矿安全生产工作。加强煤矿了安全法制建设，颁布实施了一系列煤矿安全生产法规标准；进一步改革完善了煤矿安全监察体制，加大了煤矿监管监察执法力度；煤矿安全整治初见成效，大量不具备安全生产条件和非法煤矿从煤炭生产经营领域退出；加大了安全生产投入，国家投入国债资金90多亿元，支持国有重点煤矿实施安全技术改造，煤矿瓦斯治理取得进展。在各方面的共同努力下，煤矿事故起数、死亡人数、百万吨死亡率逐年下降，煤矿安全生产状况总体稳定、趋于好转，但煤矿安全生产形势依然严峻。

（一）煤矿安全生产形势
1．重特大事故多发

2001～2005年，全国煤矿共发生事故18514起，死亡31064人，平均每年发生各类事故约3702起，死亡约6213人。其中，发生一次死亡30人以上特别重大事故42起，平均每年发生8起多，占全国各类特别重大事故起数的58％；一次死亡10-29人特大事故214起，平均每年发生42起多，占全国各类特大事故起数的36％。特别是从2004年第三季度到2005年底煤矿相继发生了6起死亡百人以上的特别重大事故，损失惨重，造成了严重的社会影响。

2．瓦斯、水害重特大事故居高不下

2001～2005年，在全国煤矿一次死亡3人以上重特大事故中，瓦斯事故平均每年发生206起，占62.3％，居第一位；水害事故平均每年发生52起，占15.7％，居第二位。在全国煤矿一次死亡10人以上的事故中，瓦斯事故平均每年发生36起，占71.4％，水害事故平均每年发生10起，占18.8％。

3．乡镇煤矿事故多

2001～2005年，乡镇煤矿事故起数和死亡人数均占全国煤矿事故起数和死亡人数的70％以上。2005年，全国乡镇煤矿共发生事故2575起，死亡4457人，事故起数和死亡人数分别占全国煤矿事故起数和死亡人数的77.07％、74.46％。乡镇煤矿百万吨死亡率5.505，分别是国有重点煤矿的5.746倍和地方国有煤矿的2.835倍。

4．煤矿职业危害严重

据不完全统计，全国煤矿尘肺病患者达30万人，占到全国尘肺病患者的一半左右，每年因尘肺病造成直接经济损失数十亿元。此外，风湿、腰肌劳损等职业疾病在煤炭行业普遍存在。

5．与先进采煤国家安全生产水平差距大

“十五”时期，我国煤矿百万吨死亡率由2001年的5.14下降到2005年的2.81，煤矿百万吨死亡率下降了45%，但与世界先进采煤国家相比安全生产水平差距依然很大。2005年，我国煤炭产量约占全球的37％，事故死亡人数则占近80％，煤炭百万吨死亡率为2.81，约是南非的17倍、波兰的10倍、俄罗斯和印度的7倍，远远高于世界平均水平。严峻的安全生产状况不仅严重威胁着人民群众生命安全和健康，也影响到社会安定、和谐及国际形象。

（二）煤矿地质条件及自然灾害状况
全国绝大多数煤矿为井工矿井，地质条件复杂，开采难度大，灾害类型多、分布面广，多数矿井同时具有瓦斯、水、火、煤尘、顶板等灾害，是世界各主要产煤国家中开采条件最差、灾害最严重的。

1.地质条件

在国有重点煤矿中，地质构造复杂或极其复杂的煤矿占36％（煤炭生产能力约占27％），地质构造简单的煤矿占23％(煤炭生产能力约占26％)。

据调查，大中型煤矿平均开采深度456米，其中，华东地区约620米，东北地区约530米，西南地区约430米，中南地区约420米，华北地区约360米，西北地区约280米；采深超过1000米的煤矿有8处，超过800米的有15处；采深大于600米的矿井产量占28.47％。小煤矿平均采深196米，其中采深超过300米的矿井产量占14.51％。

2．瓦斯

在724处国有重点煤矿中，高瓦斯矿井152处，占21.0％；煤与瓦斯突出矿井154处，占21.3％；低瓦斯矿井418处，占57.7％。45户煤矿安全重点监控企业中，高瓦斯和煤与瓦斯突出矿井250处，占45户煤炭企业矿井总数的60.4％。地方国有煤矿和乡镇煤矿中，高瓦斯和煤与瓦斯突出矿井占15％。随着开采深度的增加，瓦斯涌出量的增大，高瓦斯和煤与瓦斯突出矿井的比例还会增加。

3．水害

我国煤矿水文地质条件较为复杂。国有重点煤矿中，水文地质条件属于复杂或极复杂的矿井占27％，属于简单的矿井占34％。地方国有煤矿和乡镇煤矿中，水文地质条件属于复杂或极复杂的矿井占8.5％。我国煤矿水害普遍存在，大中型煤矿有500多个工作面受水害威胁。小型煤矿乱采滥挖，老窑透水、地表水侵入事故时有发生。随着乡镇煤矿资源枯竭，破坏边界及露头煤柱的情况经常发生，对相邻深部的国有煤矿，特别是对国有重点煤矿造成的水害威胁和煤矿突水事故呈上升趋势。

4．顶板

我国煤矿顶板条件差异较大。多数大中型煤矿顶板属于Ⅱ（局部不平）类、Ⅲ（裂隙比较发育）类；Ⅰ类（平整）顶板约占11％，主要分布在义马、郑州、潞安、阳泉、大同等矿区；Ⅳ类、Ⅴ类（破碎、松软）顶板约占5％，主要集中在淮南、淮北、焦作等矿区。近几年来，顶板事故的起数和由于顶板事故造成的死亡人数所占的比例都是煤矿各类事故中最高的，其中乡镇煤矿顶板事故尤为突出，乡镇煤矿顶板事故起数和死亡人数均占到所有顶板事故的70％以上。

5．煤尘

我国煤矿具有煤尘爆炸危险的矿井普遍存在。全国煤矿中，具有煤尘爆炸危险的矿井占煤矿总数的60％以上，煤尘爆炸指数在45％以上的煤矿占16.3％。国有重点煤矿中具有煤尘爆炸危险性的煤矿占87.37％，其中具有强爆炸性的占60％以上。

6．煤层自然发火

我国具有自然发火危险的煤矿所占比例大、覆盖面广。大中型煤矿中，自然发火危险程度严重或较严重(Ⅰ、II、III、Ⅳ级)的煤矿占总数的72.86％。国有重点煤矿中，具有自然发火危险的矿井占47.3％。小煤矿中，煤层自然发火期不足6个月的煤矿占47.41％，煤层自然发火期为6～12个月的煤矿占47.85％，煤层自然发火期在12个月以上的煤矿占4.74％。自然发火灾害较为严重的地区有西北、东北、华东等。由于煤层自燃，我国每年损失煤炭资源2亿吨左右。

7．冲击地压

中国是除德国、波兰以外冲击地压危害最严重的国家之一。我国910处大中型煤矿中具有冲击地压危险的煤矿47处,占5.16％。随着开采深度的增加，现有冲击地压矿井的冲击地压频率和强度在不断增加，少数矿井频繁发生矿震，还有少数无明显冲击地压的矿井也将逐渐显现出来。

8．热害

热害已成为矿井的新灾害。国有重点煤矿中有70多处矿井采掘工作面温度超过26℃，其中30多处矿井采掘工作面温度超过30℃，最高达37℃。全国煤矿热害突出的矿井有平顶山八矿、新汶斜庄矿、丰城建新矿、徐州三河尖矿、永荣曾家山矿以及新开发的巨野矿区等。

9.矸石山灾害

目前，全国累计堆放的煤矸石总量约35.5亿吨，占地约11万亩,而且每年仍以1.5～2.5亿吨的速度增加。煤矸石的任意排放，不仅压占大量土地，而且在一定条件下会发生自燃，排放出二氧化硫、氮氧化物、碳氧化物和烟尘等有害气体，对生态环境构成严重影响。近几年，煤矸石自燃崩塌引发的灾害事故也时有发生，造成了严重的人员伤亡和财产损失。

（三）煤矿防灾系统与安全装备状况
1．通风系统

国有重点煤矿坚持以风定产，基本建立了比较完善的通风系统，但仍有部分矿井由于生产接续紧张、布局不合理，超通风能力生产。据调查，国有重点煤矿需要补掘通风巷道超过47万米，扩修巷道超过41万米；地方国有煤矿和乡镇煤矿通风系统中，通风机老化，效率低下，系统不合理，通风断面小，通风能力不足等问题较为突出。

2．瓦斯抽采系统

我国已初步建立了以钻孔和巷道抽采为主的瓦斯抽采技术体系。2004年，国有重点煤矿有地面抽采系统308套，井下移动抽采系统272套，瓦斯抽采量18.66亿立方米，抽采率26.5％。45户煤矿安全重点监控企业的高瓦斯和煤与瓦斯突出矿井全部装备了瓦斯抽采系统，瓦斯抽采量为16.95亿立方米。国有重点煤矿尚需增补地面抽采系统228套，井下抽采系统285套；地方国有煤矿只有18.5％的高瓦斯矿井装备了瓦斯抽采系统；乡镇煤矿的高瓦斯和煤与瓦斯突出矿井中多数没有装备瓦斯抽采系统。

3．防治水系统

国有重点煤矿基本建立了较完善的防排水系统和矿井防水设施，基本配备了较齐全的探放水设备，但仍有部分煤矿防治水系统不健全，排水能力不足，还有部分矿井排水设备老化，效率低，排水管路结垢、锈蚀严重，需更新改造。部分地方国有煤矿排水能力不足，排水泵房缺少备用泵或检修泵，个别矿井仍使用非防爆排水设备。具有水害威胁的乡镇煤矿中，有近10％的矿井没有井下水仓，有13.4％的矿井没有排水能力或排水能力不足，有31.53％的矿井水仓容量不符合煤矿安全规程要求，只有32％的矿井装备了探放水设备。

4．防灭火系统

45户煤矿安全重点监控企业的269对自然发火矿井中，已建立自然发火预测预报系统19套，地面灌浆系统178套，井下移动注浆设备84套，注氮系统84套。据调查，国有重点煤矿尚需增补自然发火预测预报系统105套，灌浆系统205套，注氮系统145套；地方国有煤矿和乡镇煤矿的防灭火系统多数不健全、不完善。

5．防尘系统

大部分国有重点煤矿按规定设有较完善的矿井防尘洒水系统和防隔爆、抑爆设施，但有部分国有重点煤矿存在设施不足和老化问题，多数矿井喷雾洒水自动化程度较低。与国有重点煤矿相比，地方国有煤矿和乡镇煤矿防尘系统存在明显差距，多数煤矿的防尘洒水系统不健全，防尘设施设备老化严重，不能正常使用，急需更新购置各种防尘设备设施。

6．安全监测监控系统

截至2005年底，国有重点煤矿、地方国有煤矿的高瓦斯和煤与瓦斯突出矿井全部装备了瓦斯监控系统；乡镇煤矿的高瓦斯和煤与瓦斯突出矿井中还有部分没有装备瓦斯监控系统。据调查，国有重点煤矿需要更新监测监控系统228套，占现有系统数量的42％；全国67个有高瓦斯和煤与瓦斯突出矿井的国有重点煤矿企业全部实现了联网；95个重点产煤县（市）中，已有69个产煤县（市）实现了联网，联网率72.6％；全国各省（区、市）的煤矿瓦斯监测监控设备联网工作进展不平衡，部分省份还没有实现联网。

7．安全装备

国有重点煤矿中，部分矿井安全监测仪器、仪表配备不足；部分矿井监控系统装备不全、功能落后，设备严重老化或者带病运转，未实现自动调校。地方国有煤矿和乡镇煤矿安全装备水平较低，有的根本不具备防灾能力。乡镇煤矿氧气检测仪、CO检测仪配备每处矿井平均不到一台；相当比例的乡镇煤矿自救器不足或没有配备自救器；多数小煤矿仍使用落后的电气设备，电气安全防爆性能差，失爆率高。

在煤矿安全救护装备方面，国有大型煤矿企业一般以矿区为单位组建矿山救护队伍，但普遍存在救护装备不足和装备落后，不能满足新时期矿山应急救援的需要。地方国有煤矿和乡镇煤矿绝大多数没有组建矿山救护队伍，也没有装备救护设备，煤矿救护、救援能力差。

（四）煤矿安全科技状况
改革开放以来，煤矿安全生产科技工作得到了较大的发展。煤炭科学研究总院等原煤炭行业科研机构、中国矿业大学等原煤炭类高等院校、以及一些煤炭企业分别成立了煤矿安全技术工程研究中心和煤矿安全研究所；煤炭行业已初步形成大专、本科、硕士、博士一套较完善的学历教育体系；初步形成了一支具有一定规模和水平的煤矿安全生产科技队伍，科技研发能力得到了提升。

“十五”时期，建设了瓦斯煤尘爆炸、火灾模拟与控制等重点实验室、工程研究中心和开发基地；开展了“十五”科技攻关计划、“863”、“973”、国家自然科学基金等多项煤矿安全领域的科技攻关，促进了煤炭行业安全高新技术和基础性研究水平的提高；煤矿灾害预警预报、瓦斯抽采与利用、数字化瓦斯远程监控联网等技术与装备水平得到较大提升，矿井防灾抗灾能力不断增强；取得了一大批科研技术成果，获得了数百项专利，安全科技成果的数量和质量及转化率有所提高；成立了一批国家级、省级煤矿企业技术中心，企业自主创新能力不断增强，形成了一些具有自主知识产权的安全科技创新成果。

虽然我国煤矿安全生产科技工作已取得了较大的成绩，为促进我国煤矿安全生产形势的稳定好转发挥了重要作用，但我国煤矿安全科技水平仍然较低，尚不能为煤矿安全生产提供强有力的支撑和保障。

（五）存在问题和面临挑战
1．存在问题

（1）行业管理弱化对煤矿安全生产影响深远

我国煤矿数量多、分布广，2.2万多处煤矿分布在全国27个省（区、市）的1250多个产煤县，调控和监管的任务重、难度大。但目前煤炭行业管理力量薄弱，体制机制不完善，煤矿技术标准、规范修订不及时，在煤矿安全投入方面的约束机制还未形成，煤矿安全过程管理弱化或出现空挡。由于国家对煤矿安全过程管理的减弱，直接影响了煤矿安全基础管理工作，国有煤矿普遍存在安全管理机构削弱、劳动组织管理较差、基础设施不健全、技术管理弱化、操作规程执行不严、员工队伍培训不够等问题；乡镇煤矿安全基础管理更是混乱和薄弱。煤炭行业管理弱化已成为煤矿安全基础管理工作滑坡、造成煤矿重特大事故频发的主要原因之一，对煤矿安全生产的影响十分深远。

（2）企业安全生产主体责任落实不到位

一些煤炭企业法定代表人没有切实履行安全生产第一责任人的职责，没有把安全生产责任落实到每个环节、每个岗位、每个人。一些煤炭企业没有建立严密、完整、有序的安全管理体系和规章制度，安全生产工作没有做到经常化、规范化、标准化，执行各项规章制度不严，违章作业、违章指挥、违反劳动纪律现象普遍存在，安全责任制、安全投入政策以及企业用工、设备管理、培训宣传、技术和现场管理、领导干部跟班下井等一系列安全管理制度没有落到实处。

（3）煤矿安全投入不足、安全装备水平低

由于历史原因，国有重点煤矿安全欠帐严重，根据专家对45户重点监控煤矿企业调查分析，仅国有重点煤矿安全欠账就高达689亿元，一些矿井防灾系统不健全，防范伤亡事故方面能力不强。地方国有煤矿安全欠账问题更为突出，煤矿技术和安全保障水平低，抵御事故灾害的能力差。为数众多的小煤矿，建设初期投入太少，先天不足，开采方式原始落后，设施设备简陋，远远不能满足安全生产的需要。

总体上看，我国煤矿安全装备还比较落后，可靠性差，不能有效的预防和控制事故。

（4）煤矿安全科技水平低，重大灾害预防与治理关键技术亟待解决

我国煤矿安全科研基础设施不健全，安全科技力量分散、流失严重，安全科技投入严重不足，至今尚未建立起较完善的煤矿安全生产科技支撑体系；煤矿安全技术落后，安全科技成果推广转化率低，企业安全科技自主创新能力弱；煤矿安全生产技术标准规范不能满足安全生产发展的需求。

煤矿安全基础理论研究滞后于安全生产实践，煤矿瓦斯成因、赋存规律及主要地质控制因素，采动条件下的瓦斯运移规律、突出机理、探测理论与方法，煤矿瓦斯传感技术、预警信息系统基础理论与关键技术，煤矿瓦斯灾害演化及防治，瓦斯抽采和利用技术，矿井突水机理、突水危险预警与控制技术，矿井水源探测技术和手段，华北奥灰水防治技术等急待攻关。

（5）煤矿专业技术人才匮乏，从业人员整体素质偏低

近些年，煤炭企业专业技术人才流失严重，有关院校地矿专业在校生比例大幅下降，“招不进”、“分不来”、“留不住”的现象普遍存在，煤矿专业技术人才出现严重匮乏。据调查，全国国有煤矿职工总数中，大专以上文化程度的技术人员仅占3%左右。96％的国有煤矿缺乏机电专业人才，88％的国有煤矿缺乏采矿专业人才，大部分国有煤矿通风安全专业人才不足。多数小煤矿没有技术人员。

我国煤矿从业人员中初中以下文化程度占绝大比例，整体素质偏低。全国煤矿采掘一线职工主要为农民轮换工，绝大部分为初中以下文化程度，文盲半文盲占相当比例。

（6）煤矿安全监管监察执法环境有待改善

煤矿安全法规标准体系不健全，《煤炭法》、《矿山安全法》、《煤矿安全监察条例》、《职业病防治法》需修订完善，并制定配套法规和实施细则。煤矿安全生产相关技术标准、规范、规程，自80年代以来未作全面系统修改，煤矿准入门槛低，不能完全适应煤矿安全生产的需要。

全社会安全生产遵纪守法氛围还未真正形成。部分地方和部门安全监管监察措施不到位，执法不严格，安全生产监管监察缺乏权威性和有效性，对安全生产违法行为查处不力。煤炭企业自觉遵章守法，严格按照法律法规组织生产的观念还未真正建立，小煤矿超层越界、私挖滥采、无视法律、无视监管、抗拒执法现象普遍存在。在整顿关闭过程中，一些不具备安全生产条件和非法小煤矿假停真开、明停暗采，假借技改、整合之名行采煤之实，导致事故频繁发生。

2．面临的机遇与挑战

（1）十六届五中全会确立了安全发展的指导原则，迫切要求煤炭行业实现安全生产

党的十六届五中全会从经济社会发展的全局出发，把安全摆在与资源、环境同等重要的战略位置，强调“坚持节约发展、清洁发展、安全发展，实现可持续发展”。安全发展指导原则的确立，迫切要求煤炭工业转变增长方式，创新发展模式，合理开发和利用资源，改善煤矿安全生产状况，实现煤矿建设、开发利用与生态环境相协调。而当前我国煤矿安全生产基础薄弱，重特大事故多发，形势依然严峻，实现煤矿安全生产具有长期性、复杂性和艰巨性，做好煤矿安全生产工作变得更加紧迫。

（2）国民经济快速发展对煤炭需求大幅度增加，煤矿安全生产压力增大

近几年，国内煤炭消费增长较快，煤炭市场持续旺盛，受经济利益驱动，无论是国有大矿还是私营小矿均开足马力生产，超强度开采、超能力生产现象普遍存在。煤炭产量快速增长的同时，煤矿生产安全基础薄弱的状况没有根本性改变，煤炭产量的过度增长所带来的压力转嫁到了煤矿安全上，导致煤矿重特大事故频繁发生，给煤矿安全生产带来了严重挑战。

（3）煤炭行业从业人员结构变化将增加煤矿安全管理难度

煤炭行业属高危行业，且从业人员收入水平远低于其它能源产业，导致人才外流，工程技术人员严重缺乏，采掘工人以农民轮换工为主，从业人员文化水平偏低。近几年，煤矿从业人员流动性加快，而安全培训教育又相对滞后，从业人员安全意识和技能不能满足煤矿安全生产工作的需要，煤矿安全管理难度进一步加大。

二、指导思想和目标
（一）指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观统领全局，坚持安全第一、预防为主、综合治理，坚持标本兼治、重在治本，坚持创新体制机制、强化安全管理。以防治瓦斯、水害等重大灾害为重点，以遏制重特大事故为目标，倡导安全文化，健全安全法制，落实安全责任，依靠科技进步，加大安全投入，建立长效机制，推动安全发展，实现煤矿安全生产状况进一步好转。

（二）规划目标
到2010年，健全煤矿安全生产监管监察体制，基本形成较为完善的煤矿安全生产法律法规体系、技术支撑体系、信息体系、培训体系、宣传教育体系和应急救援体系。

到2010年，全国煤矿百万吨死亡率比2005年下降25%以上，一次死亡10人以上的特大事故起数比2005年下降20％以上。

到2010年，初步形成煤矿安全生产科技支撑体系，增强煤矿安全生产科技自主创新能力，提高科技对煤矿安全生产的贡献率，为煤矿安全生产保障能力的全面提高提供技术支持和科技保证。

到2010年，建设一批具有带动和示范作用的本质安全型矿井，煤矿基础管理工作明显加强，煤矿职业危害局面得到有效改善，煤矿安全生产状况明显好转。

三、主要任务
（一）大力推进煤矿瓦斯治理
贯彻落实“先抽后采、以风定产、监测监控”的煤矿瓦斯治理十二字方针，推广应用《煤矿瓦斯治理经验五十条》，强化瓦斯治理力度。现有高瓦斯和煤与瓦斯突出生产矿井必须达到国家制定的抽采标准规定，新建高瓦斯和煤与瓦斯突出矿井必须同时建设瓦斯抽放设施，强力推进“先抽后采”，提高瓦斯抽采率，到2010年底煤矿瓦斯抽采率达到50％以上，瓦斯（煤层气）抽采量达到100亿立方米以上，鼓励和扶持瓦斯（煤层气）综合利用。井工煤矿装备瓦斯监测监控系统，实施瓦斯数字化监测监控系统联网。力争用两年左右的时间，使煤矿重特大瓦斯事故有较大幅度的下降，努力控制一次死亡50人以上煤矿瓦斯特别重大事故。加强对发生瓦斯动力现象矿井的监管工作，严防超能力、超强度、超定员生产。

（二）采取综合措施解决小煤矿问题
以煤矿安全生产法律、法规和标准为依据，严格办矿标准，提高小煤矿准入门槛；加大“源头控制、整顿关闭、资源整合、联合改造”力度，调整小煤矿规模结构，提高小煤矿素质；理顺监管体制，加大对小煤矿的监督管理，严厉打击不具备安全生产条件和非法小煤矿；建立健全小煤矿技术服务体系，提高小煤矿整体技术水平；健全小煤矿安全投入保障机制；规范煤炭资源管理秩序，有效保护和合理开发利用煤炭资源。争取用三年左右的时间，解决小煤矿安全生产条件差、事故多发、管理水平低、生产秩序混乱、规模小和违法开采现象严重等安全生产突出问题。

（三）加大煤矿重大事故隐患排查与治理
建立健全煤矿重大事故隐患排查、治理和报告制度。在全国范围内开展煤矿重大事故隐患排查工作，进行煤矿重大事故隐患登记，逐步形成煤矿重大事故隐患数据库、煤矿重大事故档案数据库和相应的应用系统，进行评估分级。按照分级分期的原则，重点组织各级政府、有关主管部门和企业对采空区、通风系统、瓦斯抽采系统等存在煤矿重大事故隐患的场所、设施进行治理，加大现场检查力度，加强跟踪监督监察。

（四）加强煤矿安全科技攻关，提高煤矿安全科技水平
以煤矿瓦斯、水害、火灾、煤尘、顶板等事故因素为重点研究对象，重点围绕煤矿安全生产宏观规律、煤矿重大灾害事故致因机理、安全经济及管理理论等方面开展研究，加大安全生产基础理论研究的力度，构建煤矿安全生产理论支撑体系。

针对煤炭行业生产作业环境和开采过程中的灾害危险因素，开展煤矿事故隐患诊断评价、监测预警、跟踪治理等先进技术的研究，遏制煤矿重特大事故。

围绕煤矿安全生产科技的重点领域和关键技术，集中科研力量，开展重大、重点科技项目的联合攻关，提高矿井整体防灾抗灾能力。

开展事故现场救援信息探测、事故期间通讯信息技术、事故灾害应急运行保障、应急抢险、救援指挥平台等应急救援技术与装备的研究开发，增强事故应急处置能力。

组织、规划和协调全社会各界力量共同开展煤矿安全生产技术标准研究，形成并逐步完善煤矿安全生产技术标准体系，规范煤矿安全生产行为，提高煤矿安全生产监管监察的科技含量，实现煤矿安全生产和监督管理的科学化、规范化、标准化。

选择技术上成熟、先进、适用的科研成果，列入煤矿安全生产技术推广计划，组织推广和应用；实施煤矿安全生产技术示范工程，建立一批安全技术示范工程，以点带面，促进我国煤矿安全生产整体科技水平的提高；加强科技成果转化工作，推动煤矿安全生产科技产业化。

（五）完善煤矿防灾系统，提升煤矿安全装备水平
各类煤炭企业要切实增加安全投入，完善“一通三防”、防治水等防灾系统，提高安全装备水平。

完善通风系统。按照“缩短通风流程，扩大通风断面，减小通风阻力，增大通风能力，提高抗灾能力”的原则，优化通风系统，简化通风网络，做到风流稳定、系统可靠、风量充足、风速风质符合要求。到2010年，所有矿井完成通风工程补套，其中，45户煤矿安全重点监控企业2008年前完成通风工程补套。

完善瓦斯抽采系统。按照“大流量、多泵抽、大管径、多回路”的原则，完善瓦斯抽采系统。所有高瓦斯和煤与瓦斯突出矿井2006年底必须建立完善地面永久瓦斯抽采系统。

完善防灭火系统。自然发火矿井要建立健全防火灌浆系统。自然发火严重的矿井要装备束管监测、防火注氮系统。要大力推广国内外已经成熟的新型防灭火材料。煤矿井下所有设备、设施达到消防要求。

完善防尘系统。健全矿井防尘洒水、防爆抑爆设施，配齐配全测尘仪器仪表。落实综合防尘措施,井下粉尘浓度符合《煤矿安全规程》要求。

建立健全监测监控系统。高瓦斯和煤与瓦斯突出矿井尽快实现安全监测监控系统远程联网，建立“人机互检”瓦斯检测双检体系。所有矿井全部建立矿井安全监测监控系统。国有重点煤矿企业实现矿务局（集团公司）内部联网，地方国有煤矿、乡镇煤矿实现县（区）范围内联网。

完善防治水系统。坚持“先探后掘、有疑必探”的煤矿防治水方针，落实“防、堵、疏、排、截”煤矿综合防治水措施。建立健全水害安全保障技术规程和操作规范；加大水害威胁矿井防治水设施、设备的投入；加强煤矿水文地质预测预报系统的研究和新技术、新装备的推广；建立全国性矿山水害信息网和专业化的矿山水害救灾抢险快速反应队伍，提高应急救援能力。

（六）加强煤矿安全教育培训，提高从业人员素质
逐步建立煤矿专业教育、职业教育、企业教育和社会教育全方位的安全生产教育体系，充分利用各种宣传工具、宣传手段和大众媒体面向基层、面向职工开展形式多样的安全生产宣传教育，提高煤矿从业人员安全文化素质。

健全煤矿安全培训体系，建立健全煤炭企业安全培训机构，形成国家、省、市、县多级培训网络。加强培训大纲、考核标准、教材和考试题库建设。开展多层次、全方位、全过程的职业培训，强化煤炭企业的主要负责人、安全生产管理人员和特种作业人员培训。重点抓好农民轮换工等从业人员的安全培训。

（七）强化煤矿职业危害监督监察
理顺职业危害监督管理体制，建立健全工作机制；完善作业场所职业危害监督检查的法规标准体系，逐步完善作业场所职业接触限制、职业危害因素监测、有毒有害物质快速检测等相关标准；制定作业场所职业危害监督检查、职业危害申报、职业危害事故调查处理和职业卫生安全许可证管理等方面的规章、制度、办法；加大职业危害监督执法力度，有效预防和减少职业危害；整合职业卫生技术服务资源，建立相应的工作队伍，逐步形成较为完整的职业危害技术支撑体系。

（八）推进煤矿安全质量标准化，建设本质安全型矿井
建立健全煤矿安全质量标准化工作制度，完善煤矿安全质量标准化考核体系，把煤矿安全质量标准化工作与职工收入挂钩，纳入企业干部政绩考核体系。加强煤矿安全基础管理，推进安全质量标准化示范企业建设，建成一批本质安全型矿井，提高煤矿安全生产水平。

四、规划实施的保障措施
（一）落实煤矿安全生产责任
强化行政首长负责制，确保政府承担起安全生产监管主体职责，把煤矿安全生产作为干部政绩考核的重要内容之一，纳入各级领导干部政绩考核指标体系。

确保企业承担起安全生产责任主体职责，落实企业法定代表人安全生产第一责任人的职责，保证煤矿安全生产投入，落实各项安全制度和措施，提高安全生产水平。

确保煤矿安全生产监管部门承担起安全生产监管的职责，各级煤矿安全监督监察机构，要落实行政执法责任制，严格执法、文明执法，实现执法工作的制度化、规范化和科学化。

（二）加强煤矿安全生产监察执法
加强煤矿安全监察机构、执法队伍和执法能力建设，创新煤矿安全生产监管监察手段和方法。完善重点监察、专项监察、定期监察内容，制定切实可行的监察执法计划。进一步健全完善煤矿联合执法制度，建立各部门协调工作机制，加强联合执法力度。加强对煤矿安全监管工作的检查指导，督促各级煤炭行业管理部门、地方煤矿安全部门加强煤矿安全生产监管。

加大煤矿安全生产事故责任追究和处罚力度。充分运用经济、行政、法律等各种手段，严厉打击无视法律、无视监管、无视生命的非法违法行为。各级政府及有关部门凡属监管不力、玩忽职守、失职渎职行为导致煤矿重特大事故发生的，要严格追究行政责任，构成犯罪的，要依法追究刑事责任。

（三）加大煤矿安全投入
按照企业负责、政府支持、社会参与的多元化融资原则，完善中央、地方和企业共同增加煤矿安全投入的长效机制。各省（市、区）根据本地区的具体情况，结合《煤矿生产安全费用提取和使用管理办法》、《关于规范煤矿维简费管理问题的若干规定》等规定制定具体标准、细则，确保煤矿安全投入。

煤炭企业要按规定提足、用好安全费用，做到专款专用，对按规定提取安全费用仍满足不了需要的煤炭企业，允许提高提取比例，并于税前列支。国家和地方各级政府要继续加大对国有重点煤矿的支持力度，每年安排一定的专项资金用于煤矿重大安全隐患治理和安全技改。制定有利于煤矿安全生产的资金投入与管理政策，从财政、金融、税收等方面对煤矿安全生产给予优惠和支持。

研究制定《煤矿安全生产资金管理条例》等相关法规，用法律手段强制煤矿企业提取安全资金，由煤矿安全监察部门和审计部门联合对煤矿安全生产资金进行监督。煤炭企业在编制生产建设中长期发展规划和年度生产建设计划时，必须编制安全技术发展规划和年度安全技术措施计划，在年度计划中必须明确项目、资金安排和完成时间，并报送有关部门，以便监督检查。

（四）建立健全煤矿安全科技保障体系
大力推进煤矿安全科技支撑平台建设，不断健全和完善煤矿安全生产科技创新体系，充分发挥政府部门的主导作用，市场在科技资源配置中的基础性作用，企业在技术创新中的主体作用，国家科研机构的骨干和引领作用，高等院校的基础和生力军作用，科技中介机构的服务作用，逐步建立以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的安全生产技术创新体系。

完善煤矿安全科技基础设施和共享平台。建设煤矿安全科学研究与装备研发基地，提高科技保障能力。

通过建立理论研究、科技开发、科技服务与成果推广、试验条件、检测检验、法规标准、应急救援等科技支撑平台，形成完备的科技创新体系、服务体系、成果推广体系，从而实现煤矿安全生产科技创新体系有效运转。

建立和完善煤矿科技创新的投资机制和激励机制，努力拓宽科技投入渠道，形成多元化、高效率投资机制，增加煤矿安全生产科技投入。

实施人才战略，加强煤矿安全科技队伍建设。加大对学科带头人的培养力度，积极推进创新团队建设，培养和造就高水平的煤矿安全生产科技创新人才，建立各级安全生产专家队伍；推动有关部门对从事煤矿安全专业人才培养方面给予政策支持，吸纳高素质人员进入煤矿安全生产科技领域；引导企业通过提高待遇，创造人尽其才、人尽其用的环境，留住人才，从而推动煤矿安全科技队伍的不断壮大。

建立安全生产科技激励机制，以市场为导向、企业为主体，加强政策性引导的支持，鼓励优势资源投入煤矿安全生产科技工作，抓住机遇，用好国家在财税、金融、政府采购、引进消化吸收再创新、知识产权保护、人才队伍建设、科技创新基地与平台建设等方面制定的一系列激励自主创新的政策措施，加大煤矿安全生产优秀科技成果评选力度，营造煤矿安全生产科技创新环境。

（五）健全完善煤矿安全生产法规标准体系
加快《安全生产法》的配套法规建设；加快修订和完善《煤炭法》、《矿山安全法》，制订《煤炭法》实施细则；修改完善《煤矿安全规程》并提升其法律地位；制定和修订相关的煤矿安全生产技术标准。制定煤矿职业安全健康标准，包括工作环境、个体防护、检查监督等方面内容。健全完善卫生、保险和劳动保护为主要内容的法规。

（六）深化煤矿安全专项整治
突出煤矿安全专项整治重点，深化煤矿安全专项整治措施，加大煤矿安全专项整治力度，深入开展煤矿安全专项整治。持续开展煤矿瓦斯治理和小煤矿整顿关闭工作，遏制煤矿超能力、超强度、超定员生产，严格安全准入、市场许可，坚决淘汰落后生产能力和不具备安全生产条件的煤矿；督促煤炭企业改善安全生产基础条件，提高矿井抗灾能力；充分发挥舆论导向和监督作用，确保煤矿安全专项整治取得实效。

（七）推动煤炭企业改造重组和大型煤炭基地建设
各产煤地区应充分发挥市场机制的作用，整合煤炭资源，实行集约化开发经营。鼓励大型煤炭企业兼并改造中小型煤矿；鼓励资源储量可靠的中小型煤矿，通过资源整合、资产重组进行联合改造。积极推进中小型煤矿采煤工艺改革和技术改造，提高煤矿安全生产水平。

加快大型煤炭基地建设。按照煤炭发展规划和开发布局，选择资源条件好、具有发展潜力的矿区，以国有大型煤炭企业为依托，加快大型煤炭基地建设，置换小煤矿的生产能力，提高煤炭企业本质安全水平。

（八）加强煤矿安全文化建设
建立健全与煤矿安全生产相适应的教育培训体系。扶持、引导和发展煤矿安全文化产业，鼓励和支持编制出版煤矿科普读物和音像制品等煤矿安全文化产品。建立舆论宣传和公众监督机制，通过媒体开展安全文化宣传，普及煤矿安全知识，倡导以人为本的煤矿安全文化理念，提高煤矿职工安全意识。

（九）加强煤矿安全领域的国际交流与合作
进一步加强与各国政府、国际组织及国外民间团体在煤矿安全生产领域的交流与合作，加强国际技术交流与人员培训，学习借鉴国外煤矿安全生产监督管理、瓦斯治理、灾害防治的先进经验与成果，引进先进的安全设备、设施，加快技术引进、消化吸收和自主创新的步伐，开展多层次、多形式的交流与合作。

五、重点工程
“十一五”时期，在充分发挥市场机制推动作用的前提下，通过政府引导，加大煤矿安全生产投入力度，以重点工程的实施带动煤矿安全生产“十一五”规划的全面实施。

（一）煤矿灾害治理重点工程
1．煤矿“一通三防”治理工程

（1）通风系统改造

各类煤矿都要建立合理的通风系统，完善通风设施、设备。重点对国有煤矿中的供风量不足和通风能力一般或困难的矿井进行通风系统改造，解决通风系统中存在的重大隐患，优化通风系统。“十一五”时期全国主要产煤省（区）规划通风系统改造重点工程767个。

（2）煤矿瓦斯治理

各类煤矿要严格执行瓦斯等级鉴定制度，建立并完善矿井测风、瓦斯检查及管理制度，改造并完善国有重点煤矿的安全监测监控系统以及配套的安全保护装置，加快安全监测监控系统联网，形成多级监控的格局，配备瓦斯检测和通风仪器仪表。重点对国有煤矿瓦斯灾害较重、高瓦斯和煤与瓦斯突出的矿井进行瓦斯抽放系统新建和改造。高瓦斯矿井必须按照《煤矿安全规程》的有关规定，装备和完善瓦斯抽放系统。“十一五”时期全国主要产煤省（区）规划瓦斯治理重点工程1395个。

（3）防尘洒水系统改造

煤矿必须建立并完善防尘洒水系统；更新或改造老化及损坏严重的安全设施、设备和管路；建立并完善矿井防隔爆设施，更新矿井防尘系统；配备足够的测尘仪表及喷雾装置。“十一五”时期全国主要产煤省（区）规划防尘洒水系统重点改造工程350个。

（4）防灭火系统改造

自然发火严重的矿井必须建立矿井防灭火系统；已经建立防灭火系统但不够完善的矿井要完善或更新防灭火系统及设备。“十一五”时期全国主要产煤省（区）规划防灭火系统重点改造工程592个。

2．煤矿水害治理工程

受水害威胁的煤矿要建立完善的防排水系统和应急防排水设施，补足或完善防排水设备，按区域建立煤矿应急抢险防排水中心；对受奥灰水、老空水和承压含水层水威胁的矿井，建立并实施煤矿地质及水文地质安全保障体系；给水患严重的煤矿配备相应技术人员和探放水设备，开展技术攻关和水灾隐患专项治理。“十一五”时期全国主要产煤省（区）规划水害治理重点工程447个。

3．顶板、矿压、冲击地压治理工程

煤矿要逐步改革采煤方法和采煤工艺，加强支护，完善顶板监测系统，对有冲击地压灾害的矿井进行专题研究，落实冲击地压灾害防治的各项措施。抓好支护质量标准化工作、提高支护质量和效果。“十一五”时期全国主要产煤省（区）规划重点顶板、矿压、冲击地压工程600个。

（二）煤矿机电设备保障工程
对煤矿的提升和运输系统，以及配套的安全保护和监控系统进行改造和完善。对煤与瓦斯突出矿井的架线电机车运输系统进行改造，改用矿用防爆特殊型蓄电池电机车或胶带机运输；对已发生瓦斯动力现象但又尚未升级为突出矿井的高瓦斯等级矿井继续改装架线电机车；淘汰落后的机电设备，提高防爆性能、减少电器失爆率。

对煤矿的供电系统及其安全保护装置进行改造和完善。对没有实现双回路供电或井下重要场所无双回路供电的矿井进行更新改造，完善电路的各类安全保护装置，提高供电系统的可靠性。

全国主要产煤省（区）煤矿机电运输、供电系统重点改造工程840个。

（三）煤矿安全科技研发、推广应用平台建设工程
开展煤矿安全生产宏观规律、煤矿重大灾害事故致因机理及动力学演化过程、煤矿安全经济、煤矿安全管理、煤矿安全生产长效机制等基础理论研究；开展30个煤矿科技攻关项目；重点推广30项煤矿安全技术；建立煤矿瓦斯灾害综合防治技术、煤矿安全监测及信息化技术、煤矿自燃火灾综合治理技术、煤矿水害防治、矿井安全质量标准化等5个煤矿安全示范工程；完善科技研发、技术转化与服务、技术推广、检测检验与物证分析、法规标准、智力资源等6个煤矿安全生产科技支撑平台。

（四）煤矿安全监察机构设施及装备建设工程
健全煤矿安全监察体系，配置与完善各级煤矿安全监察机构的安全监察专用执法车辆和现场监察专用设备。补充和更新省级、区域煤矿安全监察机构监察装备，补充增设煤矿安全监察机构，建设新增机构的业务用房，配备监察人员和装备。“十一五”时期全国主要产煤省（区）规划煤矿安全监察体系建设工程100个。

（五）煤矿安全支撑体系建设工程
建设完善国家级煤矿事故预防与技术分析鉴定中心、安全生产基础研究中心和安全工程技术实验和研发基地。开展瓦斯煤尘爆炸机理、瓦斯灾害监测预警与控制技术、瓦斯抽采技术、瓦斯地质、瓦斯利用关键技术及装备的研究。加强煤矿应急救援基础设施、技术装备和干部专业队伍建设。建立煤矿安全生产信息系统，开发煤矿安全生产政策法规检索系统。“十一五”时期全国规划煤矿安全支撑体系建设工程60个。

（六）本质安全型示范企业建设工程
在全国选择神华、兖州、靖远、徐州、阳泉等有代表性的煤炭企业，推行煤矿本质安全管理系统，建设本质安全型示范企业，引导煤矿加快科技进步，全面提高煤矿安全生产水平。“十一五”时期全国规划本质安全型示范企业10个，建成本质安全型矿井100个。

（七）煤矿安全人力资源建设工程
建立不同层次的人才培养教育体系，建立各类煤矿技术人才培训基地。通过国家定向奖学金、企业助学金和减免学费等方式，鼓励和支持考生报考煤炭院校。建立一批企业专业技术和管理队伍培养基地、企业技术推广应用队伍培养基地、继续教育和学术交流基地。建立一批技能型人才培养和实施继续教育的基地。“十一五”期间全国规划煤矿安全人力资源建设工程80个。

实施七个重点工程共需资金1500亿元，采取以企业为主、国家和地方政府支持相结合的投入机制。国家要继续安排专项资金支持国有重点煤炭企业治理瓦斯和安全技术改造。

 

来自：国家安全总局