林伯强：煤矿安全生产需要采取综合治理措施

　　与各主要产煤国家相比，我国的煤炭赋存条件较差，主要依靠井工开采，高瓦斯矿井多。由于地下甲烷极易爆炸，威胁到矿工的生命安全，因此在实际采矿作业前必须予以清除。但由于排放经常未达国家标准，瓦斯爆炸事故时常发生。对全国各类煤矿事故的调查显示，瓦斯爆炸和顶板事故是最重要的原因，这两类事故占煤矿安全事故的70%以上，造成的死亡人数占煤矿事故死亡总人数的74%以上。大部分死亡30人以上的重大事故由瓦斯爆炸引发。有效地防止瓦斯爆炸和顶板事故是改善我国煤矿安全状况的关键。

　　中国煤矿安全问题主因是小煤矿安全设施条件差，生产制度不健全，事故隐患严重。以2003年为例，全国共发生了4143起煤矿安全事故，造成6434人死亡。其中，重点国有煤矿531起，死亡892人，占总死亡人数的13.8%；地方国有煤矿607起，死亡881人，占总死亡人数的13.7%；乡镇小煤矿3005起，死亡4661人，占总死亡人数的72.5%，2003年乡镇煤矿产量仅占全国煤炭总产量的30%，每生产一百万吨煤，就有7.61个矿工死亡，生产死亡率分别超出重点国有煤矿的7.1倍和地方国有煤矿的2.5倍。全国煤炭安全事故的死亡人数中小煤矿占70%。因此，治理小煤矿是提高安全生产的根本。

　　中国是世界第一大煤炭生产国和消费国。近几年来，能源需求增长迅猛，煤炭消费迅速提高。从2000年到2005年的短短五年间，原煤产量从9.9亿吨扩大到22亿吨。煤炭市场明显好转、需求与煤价都大幅度增长，但生产能力无法及时跟上，大多数煤矿突击生产，超能力生产现象严重，一些煤矿产量超出设计产能的1.5到2倍，严重的超能力生产 必然导致煤矿事故。使得规模大，设施好的国有煤矿也事故频繁。仅从2004年12月到2005年2月，全国发生了三起死亡人数在百人以上的重大矿难事故。事实上，在煤碳生产能力能满足需求之前，政府能做的，也只是加强监督，尽量限制超能力生产。

　　中国政府正在加大力度整治煤矿安全。国务院在2005年颁布了《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》，其中提出7项措施，突出强调对煤矿安全事故的预防和控制，以及提高煤矿生产技术能力和加强安全生产责任制。为了遏制煤矿生产安全事故，国务院于2005年成立了一个由各主要部门组成的部级工作组，确定了煤矿整顿关闭的目标，提出到2008年基本解决小煤矿安全生产问题。

　　过去提高煤矿安全生产主要依靠政府的安全监管，安全教育培训和改进安全设施，经验证明这只能在一定程度上奏效，不能从根本上解决煤矿安全问题。解决煤矿安全生产问题必须有一套综合治理措施，除了法律、法规、标准和行政手段，还需加大安全投入，增强煤矿抗灾能力。乡镇小煤矿事故背后都有官商勾结的影子，政府的打击力度不谓不大，高利之下，总是有人挺而长险。关闭和整合小煤矿，建设规模大具有现代化企业制度的煤矿是解决小煤矿事故的关键。另一方面，经验证明煤矿安全资金投入往往不足，我们可以建议煤矿建立安全投入长效机制，按规定提取安全费用，以保障必要的安全生产投入；还可以建议要按照企业负责、政府支持的原则，完善国家、地方和企业共同增加煤矿安全投入的机制，由各级地方政府筹措资金支持煤矿安全技术改造。然而，企业的安全投入取决于其财务状况，地方政府投入也具有地方财政的不确定性。这就需要寻找财务上可持续的办法解决安全投入的问题。

　　综合治理可以探索运用综合打捆，有针对性项目投资。项目可主要包括四个方面：(1)关闭整合小煤矿，从资源整合和技术更新(包括安全设施)两个方面进行技术改造，提高煤矿的生产规模和效率，推行矿井大型化、集中化、系统化；(2)建立瓦斯抽取和利用系统，促进“先抽后采” 的煤矿作业，扩大和改进瓦斯监测和预警系统；(3)煤矿渗漏控制，包括分析水文地质条件分析，建立水文地质和渗漏的地质模型。改进渗漏检测、监督和预测技术；(4)合理组织与运用社会教育和培训资源。培训除了煤矿安全，还应包括小煤矿矿工的专业技术提高和再就业。

　　根据采矿条件、小煤矿数量、采矿发展历史和煤矿安全现状，可以先选择一个典型矿区作为试点项目，来探索治理煤矿安全的综合治理模式，实施成功后再在全国推广应用。试点项目大致可由上述4个部份组成。各组成部分，赢利的或非赢利的，都应该互相配合和补充，从而使项目整体投资获得回报，项目具有财务可持续性。整合小煤矿和技术更新，可以提高煤矿生产能力和效率；瓦斯利用已被证明在财务上是可行的，瓦斯减排还可以通过清洁发展机制出售减排指标，获得减排收入，例如亚洲开发银行的山西晋城煤矿煤层气利用项目和辽宁阜新煤矿煤层气利用项目。这类综合治理项目除了政府在政策方面的支持，还需要政府在审批项目时监督企业履行投资主体责任。

　　减少瓦斯气体排放，提高煤矿生产安全，还具有巨大的环保和节能效益。中国煤矿富含煤矿瓦斯。在采矿作业中，大部分瓦斯气体未加利用而排放到了空气中，形成了温室气体。2003年，全国煤矿释放了大约60亿立方米瓦斯气体，到2010年，预计将达到100亿立方米。同样是温室气体，瓦斯气体的危害性超过二氧化碳约21倍。经济有效地回收和利用瓦斯气体，不仅可以减少温室气体排放和提高煤矿安全生产，还可以替代其能源。

　　解决煤矿安全问题，特别是小煤矿问题，具有显著的社会扶贫效应。根据估计，地方乡镇煤矿职工总数约在250万人左右，大多数是农民协议工、合同工，缺乏系统专业培训，煤矿工人中有中学文化程度的工人比例非常小。80%的矿工是贫困人口和未受教育的农民。由于安全记录差、生产效率低，大部分小煤矿将被国家陆续关停或整合。然而，关停或整合对小煤矿矿工的就业和生活将造成很大的影响。地方政府应当重视小煤矿矿工的再就业问题，在关停或整合过程中，为了使这些矿工能够在现代化大型煤矿重新工作或者另谋生路，需要采取一些措施，例如对矿工进行职业培训。