一、相关背景
煤层气是一种生于煤层、吸附于煤层、成份以甲烷为主的一种陆上非常规天然气，是有待大规模开发利用的新兴能源资源。在
煤炭开采过程中，煤炭地层和
煤炭资源中所赋存的煤层气会同时释放，这部分逸出的煤层气资源俗称“煤矿
瓦斯”。作为一种可燃气体，煤矿瓦斯是煤矿生产的主要灾害和危害煤矿职工生命的“第一杀手”。合理地开发和利用煤层气资源，从煤炭行业安全层面上看，是以疏为主、疏堵结合，超前预防、主动治理并化害为利的综合性、全面性长期策略，是高瓦斯煤炭矿区建设新型煤炭工业和本质安全型矿山的必然选择。从资源储量和利用价值看，以晋城矿区吨煤瓦斯含量16 m3、并按抽采利用率50%计算为例，吨煤中瓦斯的热当量仅相当煤的1%左右。所以，开发煤层气必须以煤炭资源合理开发和安全生产为前提。由于两种资源的伴生关系，开发煤层气资源，必须以有利于煤炭资源开发和
煤矿安全生产为前提，对两种资源统筹规划、合理开发，否则将造成人为的煤炭生产安全隐患和资源损失。
如何合理开发利用煤炭和煤层气两种资源，构建集约、高效、安全的煤炭工业可持续发展体系，山西晋煤
无烟煤矿业集团公司（以下简称晋煤集团）在多年的高瓦斯矿区煤炭生产和煤层气资源开发实践中，总结出了符合资源开发客观规律和企业发展实际的“采煤采气一体化”模式，很好地满足了发展煤层气产业、合理开发煤炭资源和安全治理的主动性、前瞻性等政策要求,2006年6月的全国煤矿瓦斯治理和利用工作现场会，对晋煤集团采煤采气一体化及煤层气开发的成功经验给予了高度评价，明确表示晋城经验值得借鉴和推广。
二、存在问题 目前，煤炭和煤层气两种矿业权存在的法律障碍与实际矛盾，采煤采气一体化和煤层气开发利用受到了严重困扰。现实问题是，由于国家在煤炭和煤层气矿业权在同一矿区重复设置，煤炭企业为确保矿区范围内高瓦斯矿井的安全生产，必须进行地面瓦斯抽采，由此却侵犯了由其他主体登记的煤层气矿业权。如近期，国家油气田治安秩序综合整治部际联席会议调查组认定晋煤集团越界开采煤层气事实成立，并责令限期整改，这使得晋煤集团十分被动，打乱了企业采煤采气一体化计划，煤层气产业化发展的步伐也因此受阻。
按照国家相关产业政策，发展煤层气产业，有两个主要政策目标。一是为了更好地开发煤炭资源，实现煤矿安全生产的需要；二是开发新型能源资源，满足国民经济发展的能源需求。坚持采煤采气一体化，是实现上述政策目标、落实国家产业政策的必然选择。但是，目前煤炭、煤层气两种矿业权分别设置及矿业权交叉产生的矛盾，制约了对两种资源的合理开发和采煤采气一体化的实施。其主要问题具有普遍性，归结如下：
1、受“对外合作开采煤层气实施专营”政策等因素影响，目前山西已设置登记矿业权的26个煤层气勘查区块均为非煤企业或机构所有，区块总面积达34807.07km2，占全省含煤总面积的比例达到56%，几乎覆盖了山西所有煤炭规划矿区。由于矿业权“申请在先”和“矿业权排他性”的法律原则，煤炭企业在煤炭规划区进行新井建设所需资源首先必须经拥有煤层气登记矿业权的非煤企业同意，从而对煤炭开采增加了一道新的非正常门槛。作为煤层气矿业权登记人的非煤企业，对煤层气资源的开发依据自身因素而行，两权分置与矿权重叠导致的实际矛盾，将可能对骨干矿井接替、大型煤炭企业发展乃至国家矿产资源开发规划、大型
煤炭基地与矿区规划的正常实施，造成负面影响，也不利用国家煤炭和煤层气产业发展政策目标的实现。
2、合理开发两种资源，实施采煤采气一体化，需要以大型煤炭企业作为主体。由于国家对煤层气、煤炭两种矿业权分别设置，煤炭企业只有煤炭矿业权，不能进行煤层气地面开发。当煤层气与煤炭不是一个开发主体，尤其煤层气开发主体不是煤炭企业时，采气将不能顾及到对采煤的影响，导致采煤采气在空间布局上、时间序列以及技术方案上很难合理衔接，这必然导致资源的不合理开发，可能对煤炭资源造成不可逆转性破坏，导致人为的资源浪费。
3、煤炭开采业是一个高危行业，井下作业经常受到水、火、顶板、瓦斯、煤尘等灾害的威胁。由于地面的煤层气抽采过程中的钻井、压裂等生产活动会改变煤层和煤层气的原始应力状态，尤其是煤层气专业开发企业采用的多分支水平井等技术，对煤层、顶板及含水层影响较大，如布置不合理或后期的封堵密闭不当，都会给煤炭的开采造成安全隐患。由于两种矿业权分别设置，很难在这些方面做到统筹规划、合理衔接，从而可能对后续煤炭开发埋下重大安全隐患，并可能导致事故的发生。
4、按照矿产资源法规，煤炭企业即使取得已设置煤层气矿业权区块的煤炭矿业权，也不能进行地面煤层气产业开发，这对于处在起步阶段、急需资本和有实力企业加入的中国煤层气产业的发展，不能不说是遗憾和损失。从这个角度看，两权分置对煤层气产业的发展实际上起到了一定的制约。此外，只借助单一的地面开发方式，煤层中的煤层气资源只有一部分能够被采出，其他的煤层气资源，只有在煤炭开发中，采取专门措施进行抽采，而由煤炭企业实施的采煤采气一体化开发模式，可以最大限度地提高煤层气资源采出率。
5、煤层气地面开发和煤炭资源勘查活动在对象、目标、要求及过程等多个方面具有相似性。同一资源区块的两种开发行为如不能统筹结合，必然导致重复劳动，从社会经济整体看，是生产要素低水平配置的一种表现。不同的开发主体，也很难在地质资料成果、技术应用等各方面实现共享。此外，煤层气地面开发活动产生的地质影响也不能被后续煤炭开发主体很好的掌握，客观上为煤炭资源开发设置了人为障碍。
6、非煤企业单独对煤层气进行开采投资大、成本高，只有极个别项目进行了产业化示范开发，并且不能实现盈利。而许多非煤企业对煤层气矿业权登记占有的热情不减的原因在于，一是煤层气资源的经济价值正被逐步认识，采取低成本的方式大量占有资源，即使没有能力开发，也可以在矿业权炒卖中大获得丰厚回报；二是凭借登记占有煤层气矿业权对煤炭勘探开发活动的制约，以此要挟煤炭资源开发企业，谋取不当利益。非煤企业占据煤层气矿业权不开采，许多煤层气区块实际勘探投入严重不足，达不到《矿产勘查区块登记管理办法》第十七条规定，甚至不再投入，而是凭借取得的煤层气矿业权待价而沽，与煤炭企业讨价。管理部门简单、机械照搬法律条文，不考虑资源开发规律和产业发展的实际，无节制发放矿业权，变相助长了这些非投资开发目的的行为，扰乱了煤层气、煤炭资源的开发秩序。
三、政策建议 综合以上所述，通过立法解决目前煤层气开采权和煤炭开采权重叠设置，煤层气抽采与煤炭开采互不协调问题，是一项十分重要、非常紧迫的任务。按照国务院办公厅国办发[2006]47号《国务院办公厅关于加快煤层气（煤矿瓦斯）抽采利用的若干意见》提出的 “坚持采气采煤一体化，依法清理并妥善解决煤层气和煤炭资源的矿业权交叉问题”的精神，提出如下建议：
1、进一步理顺煤层气矿业权和煤炭矿业权设置关系，煤层气矿业权设置不能变相占用煤炭矿业权。建议国家在国家规划区和大型煤炭基地内设置煤层气矿业权时，实行“煤炭、煤层气矿权统一设置”制度，对新设和依法清理收回、注销的矿业权，坚持煤炭的矿业权和煤层气的矿业权设置范围一致，开发主体一致，以便于统一规划，统筹开发。
2、对国家规划区和大型煤炭基地内已经设置并与煤炭矿业权交叉重叠的煤层气矿业权，首先要按照《矿产资源勘查区块登记管理办法》规定的投入标准等进行依法清理，对不符合政策要求而收回的煤层气矿业权，按照“煤炭、煤层气矿权统一设置”原则，依法有偿配置给煤炭矿业权人。对符合政策法规要求的煤层气矿业权，出台专门办法，待煤层气勘探结束后，重新设置
采矿权，将煤层气采矿权变更到煤炭开采主体企业。
3、从探采分离开始，提高煤层气产业准入的门槛，申请煤层气采矿权或探转采，首先应具备相应的开发能力，并按照国办发[2006]47号文的相关规定，必须统一编制煤层气和煤炭开发利用方案，方可进行煤层气地面开采。同时加强对煤层气探矿权管理，对已经取得煤层气探矿权且矿权不交叉的企业，必须按《矿产资源勘查区块登记管理办法》中的规定，进行必要的投入和在探矿权有效期内完成勘探任务，对投入不足或已经完成勘查的探矿权人，应及时注销煤层气探矿权，防止取得煤层气探矿权的企业占而不勘。同时对煤层气采矿权设置时间不宜太长，要探、采分离，煤层气的开发应在勘探结束后在划定的区块内进行，采气结束后及时注销煤层气采矿权。煤层气探矿权和采矿权设置不能影响煤炭国家规划矿区的建设。
4、为进一步加强煤炭和煤层气资源综合开发利用，保障煤矿安全生产，建议国家对具有煤炭开采和煤层气勘探、开采能力的企业，统一设置煤炭和煤层气采矿权，实施“采煤采气一体化”的管理模式。由煤炭企业根据生产规划情况，采用各种手段（包括地面和井下瓦斯抽采措施）自己解决瓦斯对安全生产的制约问题，本着“先采气，后采煤”的原则，将瓦斯含量降到煤矿安全监查部门规定的标准以下后，再进行开采煤炭资源，以保证煤矿安全生产。
