我国煤矿安全生产科技支撑体系建设初探

　　关键词　安全生产　科技支撑　体系建设

1　我国安全生产科技支撑条件现状与存在的问题和差距

1.1　我国安全生产科技支撑条件现状

　　1998年，随着我国政府机构和科技体制改革，煤炭、冶金、化工、轻工、纺织等一系列工业管理部门相继撤销；原由10个国家行业主管部门所属的242所科技机构与原行业主管部门脱钩，转变为科技型国有独资企业，被推向市场。以社会公益性质为主要特色的安全生产科研单位，迫于维持生存的需要，不得不将相当的力量投向高收益、高回报领域，行业安全生产科研力量趋于弱化的矛盾十分突出。

　　在政府机构调整过程中，原属各级劳动部门管理、分布在各省的安全生产技术支撑机构，也随着主管部门的撤销，或划转改制、或归属其他部门，不再从事安全生产技术支撑工作；部分仍保留在安全生产监管系统的单位，由于多年国家没有投入，所从事的安全生产工作的公益性质又决定其自身没有自筹资金来源，不具备进一步发展与提高的能力。因此，从全社会角度看，安全生产技术支撑能力整体不足，对事故灾害发生机理及预防措施研究落后，是造成当前我国安全生产形势严峻的重要原因之一。

1.2　当前我国安全生产技术支撑体系存在的问题

　　(1)原属各行业的安全生产技术支撑机构(目前仍在为安全生产提供技术支撑)由于体制的变化，科技开发资金不足、安全科研力量分散，科研院所骨干力量无法充分发挥作用。研究条件、检测设备严重老化，事故鉴定分析设备、模拟验证条件严重不足，不能满足为国家安全监管部门提供技术支撑的需要。

　　(2)划归省级安全生产监管监察机构的支撑单位，现有基础设施条件陈旧、检测装备老化，安全生产技术支持能力相当薄弱，有些省(区)几乎处于空白状态。据统计，我国现在为安全生产监督监察提供服务的实验研究与检测装备约65%是20世纪70—80年代的产品，27%是90年代的产品，近两年的新设备仅占8%；仪器设备的完好率平均在40%～70%之间。

　　(3)我国尚未建立专业性的国家级或省级事故分析与技术鉴定机构。目前，我国发生事故后，大多仍沿袭以前行政指令的方式，临时抽调各方人员、委托相关科研院校进行技术分析与鉴定。结果导致事故调查缺乏有效的组织和规范的程序；鉴定人员由于缺少必要的装备，无法及时到达现场取得第一手资料；受现有条件和手段的制约，缺少科学的事故致因分析和技术鉴定，难于找出事故发生的真正原因，起到警示后人、吸取教训、预防同类事故重复发生的作用。

1.3　我国安全生产科技支撑体系与国外的比较

1.3.1　国外安全生产科技支撑体系

　　从世界发达国家实现安全生产事故低发的成功经验看，专业化的技术支撑机构在控制重大灾害中发挥了至关重要的作用。英国、美国、日本、法国、俄罗斯、德国等均设有国家级的技术支撑机构。以美国为例分析：

　　美国矿山安全与健康监察局(MSAH)下设有匹兹堡安全与健康技术中心、国家职业安全与健康研究院和认证中心等科技支撑机构。其中：

　　匹兹堡安全与健康技术中心下设粉尘、矿山电气系统、矿山事故处理、矿山废料和土工工程、自然和有毒物质、顶板控制、通风等7个部(所)，负责在矿山安全与健康监察局实施监察时向其提供技术支持；负责对重大事故的调查分析，并对事故的抢救工作提供技术和装备的支持；负责为矿山企业提供安全方面的工程技术性帮助。

　　国家职业安全与健康研究院主要负责矿山安全与健康领域的应用技术的开发和研究，为采矿中出现的问题寻找解决办法，提供新技术、新成果，同时为美国矿山安全与健康监察局提出标准方面的建议。

　　认证中心主要负责对采矿设备和材料进行严格的安全认证，确保井下设备质量。

　　美国联邦政府每年拨款给矿山安全与健康监察局约2亿美元，其中一半以上支持煤矿安全和健康科研项目。

　　国外安全生产科技支撑机构，具有如下特点：

　　(1)这些支撑机构一般都依托本国有强大实力的综合性安全研究机构，是整体安全生产技术支撑体系中的重要组成部分。

　　(2)机构性质上均为社会公益型，依靠国家拨款，开展独立的事故分析鉴定、现场验证，以及事故预防基础研究。

　　(3)在技术手段上，一般均具备一流的大型试验验证设备设施，拥有用于宏观管理的数据库系统和事故模拟仿真的软、硬件条件。

1.3.2　我国与之相比存在的差距

　　(1)力量分散，没有建立起一套完整的专业从事安全生产公益研究、为政府部门安全生产提供技术服务的支撑体系，安全生产技术保障能力薄弱。

　　(2)安全公益研究与科技开发资金不足，政府对于安全生产技术支撑机构基础设施与条件建设、事故调查分析与模拟手段没有明确、稳定的资金投入渠道。

　　(3)安全生产研究条件、检测、鉴定与分析设备严重不足，技术支撑手段落后，特别是对于矿山、石化等高危行业，缺乏重大灾害事故预防基础研究、监控技术研究、事故分析鉴定与验证等方面的试验设备、设施及相关条件。

2　对我国安全生产科技支撑体系的框架设计

2.1　体系建设总体方案设计

　　针对煤矿、非煤矿山、危险化学品等高危行业和领域事故多发、安全生产问题最为突出，以及当前我国职业危害严重、安全生产领域的致灾机理等技术基础研究长期薄弱的特点，结合我国事故总量大、地域广的具体国情，为了适应安全生产“国家监察、地区监管”的工作需要，建议安全生产科技支撑体系由矿山、非矿山、职业危害、基础研究四个国家级安全生产科技支撑专业中心和32个省(包括新疆建设兵团)级科技支撑中心组成。

　　体系建议按国家级中心、省级中心2个层次进行建设，如图1所示。按照国务院有关特别重大事故调查程序的规定，特大死亡事故由国家安全生产监督管理总局汇同当地省级人民政府联合进行调查处理；对于死亡10人以下的重大死亡事故、一般伤亡事故，由地方安全生产监督管理部门汇同地方政府有关部门负责调查处理。因此，从生产事故调查分析与技术鉴定的需要出发，也需要建立两级技术支撑中心。

　　国家级和省级中心的分工不同，工作重点各有侧重：国家级中心的职能主要是接受国家安全生产监督管理总局的委托，服务于全国相关行业，针对我国安全生产领域的重点行业、重点领域，开展自然灾害危险性鉴定分析、重大灾害事故的技术鉴定与分析、重大危险源监控与预防、重大灾害事故预防技术基础研究等，并负责对省级中心的技术指导和人员培训。省级中心的职责是按照“属地为主、分级监察”的原则，接受省级安全监管部门的委托，为所在省级行政区域服务，工作重点是为各省日常安全生产监管工作提供技术服务。

　　两级中心(国家级、省级)形成的功能及作用也有很大区别：

　　国家级技术支撑中心，形成在国家安全生产监督管理总局统一组织领导下服务于全行业的安全生产技术保障机构；具备承担安全生产共性、关键性技术的试验研究能力，具有开展重大灾害事故技术鉴定与分析、模拟试验与验证能力，具有承担致灾机理等基础科技问题的研究能力，能为制、修订安全生产有关规程、技术标准提供技术依据，具备对有争议的灾害事故原因分析与处理意见提供仲裁服务的能力等。

　　省级中心的建设目标是能够基本满足各省安全生产监管工作对技术支撑的需求，使各省安全生产监管部门具备依靠科学技术手段开展安全生产监管和事故调查的能力。

2.2　安全生产科技支撑体系工作流程(图2)

3　安全生产科技支撑体系建设的主要内容

　　根据总体建设方案，体系拟按国家级中心、省级中心2个层次进行建设。国家级中心包括矿山安全生产技术支撑中心、非矿山安全生产技术支撑中心、作业场所职业危害监管技术支撑中心和安全生产技术基础研究中心等4个专业中心、8个事故预防与技术鉴定分析中心及31个相应的实验室。省级中心拟在32个省市(包括新疆建设兵团)选择具有较强实力的依托单位进行建设，每个省级中心拟建设2～3个相应的实验室。详见安全生产科技支撑体系建设内容框图(图3)。

4　安全生产科技支撑体系的运行模式建议

4.1　国家级中心的运行与管理

　　国家安全生产监督管理总局正式授牌：项目建设完成经验收合格后，由国家安全生产监督管理总局对4个国家级专业中心、8个事故预防与技术鉴定分析中心及31个相应实验室给予正式授牌。

　　实行资质审核和授权制度：国家安全生产监督管理总局对承担灾害危险性鉴定与重大事故鉴定分析任务的8个事故预防与技术鉴定分析中心给予资质审核并授权。

　　评审与考核：国家安全生产监督管理总局与各专业中心或实验室每年签订技术支撑服务合同，明确工作内容与目标，实行年终考核与评审制度。

　　国家提供必要的日常研究与工作经费：根据国家安全生产监督管理总局的授权和职责，在全国范围内开展安全生产技术研究、灾害危险性鉴定、重大灾害事故分析、产品安全性检测检验等工作。国家每年提供必要的日常研究与工作经费，其来源纳入国家财政预算。

　　国家级中心是国家安全生产监督管理总局的国家级技术支撑机构，为相对独立的社会公益机构：国家级中心为国家安全生产监督管理总局提供全方位技术支持服务，对于接受国家安全生产监督管理总局委托开展的各项工作(如标准法规研究、事故调查与分析等)实行无偿服务；对于接受企业委托开展技术支持与协作服务(如矿山灾害危险性鉴定、产品安全性检测检验等)实行有偿服务。

　　矿山自然灾害危险性鉴定工作机制：由国家安全生产监督管理总局制定相关规章，明确强制性矿山自然灾害危险性鉴定的范围、内容和基本要求，制定相关的管理和处罚制度。矿山企业按照国家安全生产监督管理总局的规定，选择授权指定的机构进行自然灾害危险性鉴定，并及时将鉴定报告报送安全生产监督管理机构，并按鉴定结果进行灾害的控制与管理。

　　事故分析鉴定工作机制：国家安全生产监督管理总局对进行安全生产事故分析鉴定的机构实行资格核准制度，3个国家级中心(矿山、非矿山、职业危害)按照国家安全生产监督管理总局的相关规定和授权，在全国范围内开展复杂程度较高的灾害事故的技术鉴定与分析、模拟试验与验证工作，为事故原因分析和处理提供技术支持。

4.2　省级中心的运行与管理建议

　　国家安全生产监督管理总局授权省级安全生产监督管理局或省级煤矿安全监察局负责省级中心的日常管理工作。

　　省级中心接受省级安全监督或监察管理部门的委托，在其职责范围内开展所在行政区域内的事故调查分析与验证、在用产品的安全性检测检验工作。

　　省级中心是省级安全监督或监察管理部门的技术支撑机构，为相对独立的技术服务机构，按照有关规定独立开展工作，接受省局委托开展的各项工作实行无偿服务。

5　体系建设运行的保障

　　安全生产技术保障体系的建设和运行是一个涉及面广且复杂的系统工程，需要多方面的保障机制：国家的法律法规保障、政策制度保障、制约机制保障、执法监督保障、人力资源保障和资金投入保障，其中最重要的是政策法规和资金保障。

　　国家安全生产监督管理总局和国家煤矿安全监察局的组建和《安全生产法》的颁布，使安全生产科技支撑体系已经具备了宏观政策和法规保障的条件。

6　结论

　　建立适应社会主义市场经济体制的安全生产科技支撑体系，一方面可使各级安全生产监督监察管理机构在依法履行职责过程中得到强有力的技术支持；另一方面通过开展灾害事故预防与控制关键技术研究、重大灾害事故调查分析与鉴定技术的基础研究，将大力推进我国矿山、石油天然气、危险化学品及其他安全生产领域等行业安全科技进步，提高工矿企业防灾、抗灾能力，预防和减少重大恶性伤亡事故的发生，促进社会经济的可持续发展；对于实现《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》提出的我国安全生产的长期发展目标具有重要意义。