解读《关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》

    煤炭是我国经济发展所倚赖的主要能源之一，而煤炭开采的供不应求又是制约经济发展的瓶颈之一。自2003年以来，这一矛盾更为突出。

　　2005年6月30日，国务院发布了《关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》，被业内人士称为煤炭行业的“新政”和“纲领性文件”。它不仅为今后一段时期缓解煤炭供求矛盾提出了解决思路和具体举措，也明确提出了煤炭行业未来发展的五大方向。

　　煤炭工业明确五大发展方向

　　——解读国务院《关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》

　　○ 钟合

　　早在今年年初，国家发改委副秘书长曹玉书就表示，煤炭供求将偏紧，而缓解这一供求矛盾将是经济调节的重点。2004年我国煤炭产量超过19亿吨，同比增长了15%。从2001～2004年，我国煤炭产量每年增长2亿吨以上，但即便如此，煤炭仍然供不应求。

　　发改委经济运行局副局长朱宏任预测，在去年全国投产4930万千瓦装机容量的基础上，今年投产的装机容量还将会在这个数字上增加。大量电厂的投产，使占煤炭需求一半的电煤需求增大，而冶金、焦化等行业的用煤需求也在快速增长。但现有各类煤矿基本处于满负荷、超能力生产状态，安全生产的压力很大，继续增产的余地有限。为此，大型煤炭基地建设、运煤铁路干线和北方下水港口等煤炭运输通道改扩建力度以及煤矿安全更新改造项目等，是煤炭行业需要重点投资支持的领域。

　　这一缓解煤炭供求紧张矛盾的思路，在6月30日国务院发布的《关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》中得到了集中体现。

　　《若干意见》：

　　煤炭行业纲领性文件

　　我国是以煤炭为主要能源的国家。受能源资源结构的约束，未来一个阶段，煤炭仍是我国的主要能源。

　　煤炭工业既是资源性行业，又是高危产业。长期计划经济体制遗留下来的深层次矛盾与经济转型期中出现的新问题交织在一起，煤炭工业发展还存在结构不合理、增长方式粗放、科技水平低、安全事故多发、资源利用率低、环境治理滞后、历史遗留问题较多等突出问题。随着国民经济的快速发展，煤炭需求的不断增加，煤矿安全、资源和环境压力还将进一步加大。

　　为此，《若干意见》提出煤炭行业发展的指导思想、发展目标和基本原则，并提出了五大方向共计28条意见。这五大方向是：强化规划和管理，完善煤炭资源开发监管体系；加快结构调整，加强煤炭供应体系；坚持综合治理，强化煤矿安全生产保障体系；加强综合利用与环境治理，构建煤炭循环经济体系；制订和完善有关法律规章制度，健全煤炭工业法规政策调控体系。

　　中国煤炭工业协会认为，《若干意见》是节约和合理利用资源、改善煤矿安全生产条件、保护和治理矿山环境、加强宏观调控、规范煤炭生产经营秩序，促进煤炭工业持续、稳定、协调发展，为国民经济可持续发展提供可靠能源保障的重要纲领性文件。

　　四大投资重点

　　煤炭资源勘探、煤炭基地建设、资源综合利用、煤矿安全生产等四大领域，成为未来一段时间煤炭行业政府和企业投资的重点领域。

　　煤炭资源勘探 资源是煤炭工业可持续发展的基础。原国家计委2002年2月在向国务院报送的《关于当前煤炭工业形势分析和建议的报告》中，就提出了未来煤炭供需可能出现缺口问题和设立煤炭勘探开发基金的建议。此次《若干意见》从可持续发展的高度，对加强资源规划、强化管理，加大资源勘探力度，建立准入和资源战略储备制度以及矿业权改革保护和合理利用煤炭资源等做出了明确规定。今后，煤田地质勘探企业勘探开发方面投入将会逐年增加，而企业采用先进技术和装备、提高勘查质量、保障煤炭资源有效供给、也是政府鼓励的投资方向。《若干意见》还鼓励企业自主筹集资金，加强对矿区周边和井田深部资源勘查，发挥本企业比较优势，到国内其他煤炭富集区开发煤炭资源，筹划到国外开发煤炭资源，获取新的资源储备。

　　煤炭基地建设 按照煤炭发展规划和开发布局，那些资源条件好、具有发展潜力的矿区，将以国有大型煤炭企业为依托，通过神东、陕北、晋中等13个大型煤炭基地建设，形成稳定可靠的商品煤供应基地、煤炭深加工基地和出口煤基地。国家继续从中央预算内基建投资或国债资金中安排专项资金，以资本金注入等方式，重点支持大型煤炭基地建设。《若干意见》还明确要求政策性银行、国有商业银行和股份制商业银行积极改进金融服务，加大金融产品创新力度。企业符合国家产业政策和市场准入条件的煤炭开发建设，将有望获得政策性银行等金融机构的切实支持。同时，有条件的煤炭企业也能够获得国家支持进行上市融资，发行企业债券，筹集建设资金，加快建设和发展。

　　资源综合利用 按照《若干意见》的部署，国家发改委将承担制定规划、完善政策、组织建设示范工程等任务，并给予一定资金支持，推动洁净煤技术和产业化发展。积极开展液化、气化等用煤的资源评价，稳步实施煤炭液化、气化工程；加快低品位、难采矿的地下气化等示范工程建设，带动以煤炭为基础的新型能源化工产业发展；鼓励对废弃物进行资源化利用，无害化处理。《若干意见》还明确，在煤炭生产开发规划和建设项目申报中，“资源综合利用方案”将作为企业核准项目的条件之一。政府将建立矿区生态环境恢复补偿机制。此举明确了企业和政府的治理责任，加大生态环境治理投入，逐步使矿区环境治理步入良性循环。对原中央国有重点煤矿历史形成的采煤沉陷等环境治理欠账，中央将给予必要的资金和政策支持，地方政府和煤炭企业按规定安排配套资金。

　　安全生产 《若干意见》提出，政府将通过建立煤矿安全生产风险抵押金制度，确保企业在安全生产方面的足额投入。企业将按实际需要，增加安全投入，并加强技术改造，提高瓦斯防治水平，以实现煤矿安全的根本好转。

　　提升煤炭与相关产业

　　协调发展能力

　　任何一个产业的发展都离不开与其上下游产业的联系和传递作用，煤炭产业也不例外。因此，《若干意见》从自身产业结构升级和与相关行业的协调两方面为煤炭工业量身定制了发展规划。

　　煤炭企业将采用高新技术和先进适用技术，加快高产高效矿井建设，提高煤矿装备现代化、系统自动化、管理信息化水平，推动煤炭科技进步。《若干意见》出台后，煤炭生产企业面临几大调整和改造：完善法人治理结构，转换经营机制，提高管理水平；通过资产重组，实现中小型煤矿的联合和改造；搞好采煤工艺改革和技术改造，提高机械化和管理水平，实行集约化开发经营。而煤炭机械制造企业则要按照以市场换技术、以技术促发展的原则，以采煤机械重要基础部件为重点，借鉴吸收国外先进技术和经验，加快与国内知名制造企业联合，迅速增强重大装备的开发能力，提高装备的可靠性，推进机电一体化，提高自动化水平。煤炭企业将依托国家重点技术改造和重大工程项目，为煤炭工业提供先进和成套的技术装备，老煤炭机械制造企业的调整和改造步伐也将加快。

　　在提升与相关产业协调发展能力方面，《若干意见》提出大型煤炭基地建设要与煤炭外运和水资源等条件相衔接，与相关产业和地方经济发展相协调。从政策层面，有关部门将改革铁路和港口投资体制，企业法人、非公有资本都可以参股建设和管理；从投资力度上，国家将抓紧建设和改造山西、陕西、内蒙古西部出煤通道和北方煤炭下水港口，提高煤炭运输能力，从根本上缓解交通运输对煤炭供给的制约。按照政府引导和企业自愿的原则，鼓励企业煤电一体化发展和大型坑口电站建设，以缓解煤炭运输压力。在政府鼓励下，大型煤炭企业将加强与冶金、化工、建材、交通运输企业的联营与合作。在火力发电、煤焦化工、建材等产业发展布局上，国家将优先安排依托煤炭矿区的项目，促进能源及相关产业布局的优化和煤炭产业与下游产业协调发展。

　　大型企业集团：

　　煤炭供应主渠道

　　2002年全国500万吨以上煤炭企业市场占有率44%；前四家最大的煤炭企业，市场占有率不到14%。小煤矿滥采乱挖，事故频发，产量规模受经济环境影响大。加之，前几年新井建设规模减少，煤炭长期供应安全受到威胁。

　　由于目前煤炭产业、产品结构和生产经营方式单一的格局未根本改变，企业小而散，产业集中度低，煤炭安全供应保障程度差，整体技术装备总体水平低。国有煤矿主要关键设备新度系数不到30%。小煤矿基本沿用原始落后的采煤方法。受资源分布、区域经济发展不均衡和运输瓶颈的影响，东北和西南地区煤炭企业经济效益低，一些资源枯竭或萎缩的煤矿经营困难，城市转型和煤矿转产难度大。

　　在需求不断增加的情况下，煤炭供给能力难以为继无疑是雪上加霜。而构建大型煤炭企业和企业集团，使之成为未来煤炭供应的主渠道，是保障煤炭可持续性供应能力的主要举措。

　　因此，在整合煤炭开采能力方面，《若干意见》提出了“发展与淘汰并举”的思路，即：一方面加快现代化大型煤炭基地建设，培育大型煤炭企业和企业集团，促进中小型煤矿重组联合改造，另一方面继续依法关闭布局不合理、不具备安全生产条件、浪费资源、破坏生态环境的小煤矿。

　　在市场机制作用下，中小型煤矿的整顿、改造步伐将随着《若干意见》的实施逐步加快，煤炭资源将进一步整合，实行集约化开发经营。大型煤炭企业兼并改造中小型煤矿也将是政府所鼓励的，而资源储量可靠的中小型煤矿也将通过资产重组实行联合改造。

　　现有的大型煤炭企业集团可以打破地域、行业和所有制界限，培育和发展成为若干个亿吨级大型煤炭骨干企业和企业集团，并成为优化煤炭工业结构、建设大型煤炭基地、平衡国内煤炭市场供需关系和“走出去”开发国外煤炭、参与国际市场竞争的主体。但在鼓励企业并购的同时，国家规划矿区、对国民经济具有重要价值矿区的资源开发仍将由国有资本控股。

　　配套法规陆续出台

　　目前，有关部门正着手修订《中华人民共和国煤炭法》和《中华人民共和国矿产资源法》，完善《若干意见》的配套法规，建立健全煤炭法规体系，其中包括：

　　制定和完善煤炭产业政策、办矿审核制度、煤炭行业准入标准；

　　制订严格的煤炭资源消耗、污染物排放等标准，促进新技术、新工艺、新材料的应用，推动煤炭产业升级；

　　建立健全煤炭企业内部技术管理规章制度；

　　研究建立煤炭产业积累煤矿衰老期转产资金制度，筹集资金专项用于发展接续产业和替代产业；

　　完善煤炭成本核算制度；

　　改革煤矿工作制度；

　　制定有利于节约用煤的经济政策、技术标准和法规；

　　在基础设施建设、财政转移支付等方面制定相关扶持政策，促进矿业城镇产业结构调整和经济发展，支持资源枯竭矿区经济转型等。

　　尤其值得一提的是，《若干意见》要求按照1998年国务院关于改革国有重点煤矿管理体制的规定，原中央财政对国有重点煤矿增值税定额返还和所得税返还政策将得以落实，对已公布取消的各类基金和收费项目的清理、整顿措施也将落实，企业税负因此减轻。

　　良好的市场秩序是煤炭工业发展的重要外部条件。在这方面，《若干意见》出台后，国家将运用经济手段以及出台一些必要的行政法规，以深化煤炭流通体制改革，改革电煤价格形成机制，合理调整煤炭企业与用煤企业的利益关系。

来源：中国投资