强化指导 弱化干预 细化规则 ——2010年煤炭产运需衔接政策解读

强化指导 弱化干预 细化规则
——2010 年煤炭产运需衔接政策解读

        日前国家发展改革委颁发了新的煤炭产运需衔接政策文件《关于完善煤炭产运需衔接工作的指导意见》（以下简称“《意见》”），《意见》关于煤炭产运需衔接的组织体制、组织方式、改革方向和各个衔接阶段的程序性规定和实体性规范等，都比往年更加全面、系统、明确、具体，从规则明细化中可领会到政府占位的新姿态和政策取向的新精神，体会到以制度化、规范化方式所取得的改革新进展。
一、规范事项制度化，规范力度柔性化
        历年来国家关于煤炭产运需衔接的文件标题皆是“关于做好……年煤炭产运需衔接工作的通知”，本次改为“关于完善煤炭产运需衔接工作的指导意见”，去掉了时间定语“…年”，将“做好……工作”改为“完善……工作”，政令形式由“通知”改为“指导意见”，这些变化显示了政府占位上的新姿态：一，政令所规范事项制度化，原来是“某年的某项具体工作”，现在将其视为“持续运作中的工作机制”，可见政府占位正在超越具体工作层面，进一步向宏观调控和基本机制层面提升。二，政令的规范力度柔性化，原来是“做出强制性的具体安排”，现在是“提出相对柔性的指导意见”，可见政府已将自己视为市场经济体系中的市场主体之一，其与其他市场主体之关系的角色定位，正在由原来那种“居高临下”的“管理者”进一步转变为掌握着较多信息资源、履行特定职责的“指导者”。
二、规范规则明细化
       文件内容共五项24 款，与上年的三项12 款相比，规定得更加明确、具体，体现了政府“细指导、少干预”的角色占位，也体现了规则明细化的改革进展。文件中的许多规定都体现了规则明细化的进展，比如，往年政策对煤炭产运需衔接的组织体制只有十分概略的提法，《意见》则全面系统地确立了煤炭产运需衔接的组织体制、组织方式和改革方向，界定了政府的宏观调控职责和指导协调职责，划分了中央与地方的责任。再如，往年政策多直接公布运力配置框架方案的核心内容，未曾详细列明制订框架方案所应遵循的规则，《意见》在这方面则做
出了较为全面系统的规定，尤其是运力配置的实体性规范更加明确、周全。还有，定价规范比上年更加完整，对产运衔接的整个过程制定了系统的程序性规范等。
三、推进衔接方式变革，指明改革方向
       在组织方式上，决定不再召开视频会议和合同集中汇总会，改以网上公布衔接政策和运力配置框架方案，网上汇总合同，同时还强调“进一步转变政府职能，规范行政行为，减少对微观经济运行的干预”，明确政府的行政取向应“为企业发展创造良好环境”，要求政府在指导协调煤炭产运需衔接时必须“按照落实企业生产经营自主权、发挥市场机制作用的基本原则”。《意见》指明煤炭产运需衔接的改革方向是“鼓励供需双方签订长期合同，加快建立以全国煤炭交易中心为主体，以区域市场为补充，以网络技术为平台，有利于政府宏观调控、市场主体自主交易的现代化煤炭交易体系”，过渡期应“继续完善‘经过三个阶段、形成三种关系’的衔接方式”。
四、衔接主体照顾资源整合煤矿
      产需衔接主体的禁入条件由上年的“禁止采矿许可证、安全生产许可证、煤炭生产许可证和工商营业执照不全的非法煤矿，未经国家核准（审批）、违规建设、证照不全的非法煤炭消费企业参加衔接”改为“禁止未经国家核准（审批）、违规建设的煤矿参加衔接”，未将“证照不全煤矿”放在禁入之列，这应该是照顾参与资源整合煤矿的实际情况。
五、鼓励签订中长期合同
        在产需衔接的鼓励条款中，“鼓励供需企业之间签订五年及以上的长期购销合同”。随后在产运衔接规范中，“对购销数量、质量、价格等内容齐全、明确的长期电煤合同，可按电煤意向框架总量的50%衔接落实长期运力，在合同期内保持不变，不再逐年安排”。
六、化解体制矛盾，力推价格形成机制改革向纵深发展
       《意见》提出要“尽快建立和完善我国电煤市场价格指数”，以此充实来自市场的定价依据。《意见》决定清理、整合各类收费和基金，“推进涉及煤炭资源税费制度改革，减轻煤炭企业负担”，减轻成本推高价格的压力。《意见》提出要“调整发电企业消化煤价上涨比例”，进一步理顺“成本→价格”传导机制；但同时也为“成本→价格”传导幅度设置了限定条件，“设置煤电联动最高上限，适当控制涨幅”。
七、适应产需衔接新方式，产运衔接程序也做适当调整
         产运衔接的起始前提是“供需企业之间签订的内容齐全、规范的煤炭购销合同”，针对产需衔接方式改革的新情况，起始前提实际上还包括“录入网络系统”，“对在规定的供需衔接阶段未完成购销合同签订和录入网络系统的，原则上不再衔接落实运力”。跨省区煤炭运力衔接的期限为“原则上于指导意见发布30 日后开始，力争一周之内”。衔接落实运力结束后，“由铁道部将汇总的产运需三方认可的合同提交我委，作为日常监管合同履行的依据”。